Hiến Pháp Năm 2013

Luật Tổ chức TAND năm 2014 là một trong những đạo luật quan trọng về tổ chức bộ máy Nhà nước được Quốc hội thông qua theo tinh thần Hiến pháp mới; thể chế hóa các quan điểm lớn, tiến bộ của Đảng và Nhà nước ta về Nhà nước pháp quyền XHCN, cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp về quyền tư pháp nhằm xây dựng nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, phục vụ nhân dân, phụng sự Tổ quốc. Chặng đường 70 năm xây dựng, trưởng thành, Tòa án nhân dân đã được Đảng, Nhà nước và nhân dân ghi nhận công lao, thành tích. Trên chặng đường tới, dưới sự lãnh đạo của Ban cán sự Đảng, lãnh đạo Tòa án nhân dân tối cao, tin tưởng rằng công tác đào tạo xây dựng đội ngũ cán bộ Tòa án các cấp, ngoài việc đào tạo chuyên môn thì việc xây dựng đội ngũ cán bộ Tòa án có phẩm chất chính trị vững vàng là nhiệm vụ hàng đầu để đảm bảo Tòa án thực sự là Tòa án nhân dân, là chỗ dựa công lý cho nhân dân, bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người. Đó cũng là mục tiêu và động lực mới cho sự phát triển đầy đủ của nước Việt Nam dân giàu, nước mạnh; xã hội dân chủ, công bằng, văn minh.

Những điểm mới của Hiến pháp năm 2013 so với Hiến pháp năm 1992

26/02/2015

1. Hoàn cảnh ra đời của Hiến pháp năm 2013

Hiến pháp năm 1992 được ban hành trong bối cảnh những năm đầu thực hiện công cuộc đổi mới đất nước do Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng (năm 1986) đề ra và để thể chế hóa Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội năm 1991. Hiến pháp năm 1992 đã tạo cơ sở chính trị - pháp lý quan trọng trong việc thực hiện công cuộc đổi mới.

Qua 20 năm thực hiện Hiến pháp năm 1992, đất nước ta đã có nhiều thay đổi trong bối cảnh tình hình quốc tế có những biến đổi to lớn, sâu sắc và phức tạp. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) và các văn kiện khác của Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng đã xác định mục tiêu, định hướng phát triển toàn diện, bền vững đất nước trong giai đoạn cách mạng mới nhằm xây dựng nước Việt Nam xã hội chủ nghĩa dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh.

Triển khai thực hiện quan điểm đổi mới của Đảng, tại Kỳ họp thứ I, Quốc hội Khóa XIII diễn ra vào tháng 8/2011 đã quyết định sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và thành lập Ủy ban soạn thảo Hiến pháp. Qua tổng kết việc thi hành Hiến pháp và lấy ý kiến sâu rộng trong nhân dân, dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 đã được trình Quốc hội xem xét, thảo luận tại 3 Kỳ họp của Quốc hội (Kỳ 4, Kỳ 5, Kỳ 6), 3 lần trình Hội nghị Ban chấp hành Trung ương  Đảng Cộng sản Việt Nam Khóa XI (Hội nghị Trung ương V, VII, VIII) và rất nhiều lần xin ý kiến của Bộ chính trị và các cơ quan, tổ chức, các nhà chính trị, các nhà khoa học có uy tín. Ngày 28 tháng 11 năm 2013, sau nhiều ngày thảo luận, thống nhất ý kiến, trong không khí trang nghiêm và thể hiện sự đồng thuận cao, với đa số tuyệt đối 486/498, chiếm 97,59% Quốc hội Khóa XIII, Kỳ họp thứ VI đã thông qua Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013. Đây là sự kiện chính trị - pháp lý  đặc biệt quan trọng đánh dấu một cột mốc mới trong lịch sử lập hiến Việt Nam.

2. Những điểm mới của Hiến pháp năm 2013 so với Hiến pháp năm 1992

2.1. Về cấu trúc của Hiến pháp

Cấu trúc của Hiến pháp 2013 gọn nhẹ hơn Hiến pháp năm 1992. Nếu Hiến pháp năm 1992 có 12 chương, 147 điều thì Hiến pháp 2013 đã rút gọn được  một chương và 27 điều, chỉ còn 11 chương và 120 điều. Lời nói đầu của Hiến pháp 2013 khái quát về lịch sử Việt Nam và mục tiêu của bản Hiến pháp mới được quy định ngắn gọn và khúc chiết hơn so với Hiến pháp năm 1992. Vị trí các chương trong Hiến pháp cũng hợp lý hơn so với Hiến pháp năm 1992. Chương V trong Hiến pháp năm 1992 được gọi là “Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân” thì nay được chuyển vào vị trí Chương II và được đổi tên thành: “Quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân”. Việc quy định quyền con người, quyền nghĩa vụ cơ bản của công dân ở Chương II thể hiện sự coi trọng quyền con người, quyền công dân của nhà nước ta trong giai đoạn phát triển và đổi mới toàn diện của đất nước. Chương “Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân” được chuyển từ vị trí Chương X về Chương VIII trước chương “ Chính quyền địa phương”. Sự điều chỉnh này trong cấu trúc Hiến pháp là hợp lý theo tư duy lô gíc chính quyền Trung ương quy định trước, chính quyền địa phương quy định sau.

Ngoài việc ghép Chương XI vào Chương I, Chương II và Chương III (của Hiến pháp năm 1992) vào Chương III, Hiến pháp mới cũng sáng tạo thêm một chương mới đó là Chương X:“Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước”. So với các Hiến pháp trước đây, đây là một chương hoàn toàn mới. Chương mới này là kết quả của việc tiếp nhận tư duy lập hiến mới về các thiết chế hiến định độc lập trong Hiến pháp nước ngoài.

2.2. Về chế độ chính trị và cách thức tổ chức quyền lực nhà nước

Chế độ chính trị và cách thức tổ chức quyền lực nhà nước Hiến pháp của năm 2013 thể hiện những điểm mới sau đây:

- Tại khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 đã xác định:“ Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”. So với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 bên cạnh quy định về phân công, phối hợp đã bổ sung thêm việc kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Sự bổ sung này là cần thiết để khắc phục những yếu kém trong kiểm soát quyền lực nhà nước của bộ máy nhà nước ta theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001).

- Về các hình thức thực hiện quyền lực nhân dân, Điều 6 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng các biện pháp dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan nhà nước khác”. So với Hiến pháp năm 1992, quy định này của Hiến pháp năm 2013 thể hiện sự tiến bộ rõ ràng của tư duy lập hiến Việt Nam. Hiến pháp năm 1992 chỉ mới quy định các hình thức dân chủ đại diện, còn Hiến pháp năm 2013 đã quy định đầy đủ hai hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện trong Hiến pháp.

- Về địa vị pháp lý của Đảng Cộng sản Việt Nam, ngoài việc tiếp tục xác định vai trò lãnh đạo nhà nước và xã hội của Đảng, Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung thêm khoản 2 quy định: “Đảng Cộng sản Việt Nam gắn bó mật thiết với nhân dân, phục vụ nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân về những quyết định của mình”. Đồng thời bên cạnh việc quy định “Các tổ chức của Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật” như Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp 2013 đã quy định bổ sung “các đảng viên Đảng cộng sản Việt Nam hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”. Các quy định mới trên đây là hoàn toàn hợp lý và cần thiết. Những quy định này xác định nghĩa vụ của các tổ chức của Đảng và các đảng viên Đảng Cộng sản Việt Nam phải gắn bó mật thiết với nhân dân, phục vụ nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân về các quyết định của mình. Các quy định này là cơ sở pháp lý để nhân dân giám sát các tổ chức của Đảng và các Đảng viên hoạt động theo đúng các yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa;

- Trong chương Chế độ chính trị còn có quy định bổ sung mới về vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, đó là “vai trò phản biện xã hội, tham gia xây dựng Đảng, nhà nước, hoạt động đối ngoại nhân dân, góp phần xây dựng và bảo vệ Tổ quốc”. Vai trò phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là bổ sung quan trọng trong Hiến pháp năm 2013. Chế độ chính trị nhất nguyên  của các nước xã hội chủ nghĩa có ưu thế là sự thống nhất chính trị cao, sự ổn định của đường lối và quyết sách chính trị, tuy nhiên cũng có hạn chế là thiếu sự phân tích phản biện đúng mức nên đôi khi các quyết sách chưa được nhìn nhận, xem xét trên nhiều bình diện khác nhau một cách khách quan và đầy đủ. Việc bổ sung quy định trên đây về vai trò của Mặt trận là hoàn toàn phù hợp với điều kiện hội nhập quốc tế, toàn cầu hóa hiện nay ở Việt Nam.

- Hiến pháp năm 2013 thể hiện sự tiếp nhận những hạt nhân hợp lý của học thuyết phân chia quyền lực trong tổ chức bộ máy nhà nước khi xác lập vị trí, tính chất của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân  một cách rõ ràng. Hiến pháp năm 2013 đã xác định rõ Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp (Điều 69), Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Điều 94), Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp (Điều 102);Viện kiểm sát nhân dân thực hiện quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp (Điều 107).

- Thực hiện chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, cùng với việc xác định tòa án là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp, Hiến pháp năm 2013 đã xác định nhiệm vụ của Tòa án nhân dân là bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Về cách thức thực hiện quyền tư pháp Hiến pháp năm 2013 đã có những quy định mới so với Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001). Nếu Hiến pháp năm 1992 tại Điều 132 quy định: “quyền bào chữa của bị cáo được đảm bảo. Bị cáo có thể tự bào chữa hoặc nhờ người khác bào chữa cho mình” thì Hiến pháp năm 2013 đã quy định thêm cả quyền bào chữa của bị can: “quyền bào chữa của bị can, bị cáo, quyền bảo vệ lợi ích hợp pháp của đương sự được bảo đảm” (Khoản 7 Điều 103). Ngoài những nguyên tắc tố tụng đã được quy định trong Hiến pháp năm 1992, như nguyên tắc tòa án xét xử công khai trừ trường hợp do luật định, nguyên tắc khi xét xử sơ thẩm có Hội thẩm tham gia, nguyên tắc Thẩm phán, Hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, nguyên tắc tòa án xét xử tập thể và quyết định theo đa số, Hiến pháp năm 2013 còn xác định thêm các nguyên tắc: “nguyên tắc tranh tụng được bảo đảm” (khoản 5 Điều 103) và “chế độ xét xử sơ thẩm và phúc thẩm được bảo đảm” (khoản 6 Điều 103). Để bảo đảm tính độc lập của Tòa án, Hiến pháp năm 2013 không quy định Chánh án tòa án địa phương chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân như quy định của Hiến pháp năm 1992. Thực hiện chủ trương tổ chức tòa án theo thẩm quyền xét xử và cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật tổ chức tòa án năm 2014 đã thành lập thêm Tòa án nhân dân cấp cao trong hệ thống tòa án nhân dân, có chức năng xét xử phúc thẩm các bản án của Tòa án nhân dân tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương thuộc phạm vi thẩm quyền theo lãnh thổ, chưa có hiệu lực pháp luật, bị kháng nghị, kháng cáo và xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm các bản án đã có hiệu lực pháp luật của tòa án nhân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và tòa án nhân dân huyện, quận, thành phố thuộc tỉnh và tương đương thuộc phạm vi thẩm quyền theo lãnh thổ bị kháng nghị theo quy định của luật tố tụng. Do việc thành lập thêm Tòa án nhân dân cấp cao nên Tòa án nhân dân tối cao sẽ không còn thẩm quyền xét xử phúc thẩm các bản án của Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cũng không còn thẩm quyền xét xử giám đốc thẩm và tái thẩm các bản án của tòa án nhân dân cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Các thẩm quyền nói trên theo Luật tổ chức tòa án năm 2014 được chuyển cho Tòa án nhân dân cấp cao. Để tăng cường việc bảo vệ các quyền con người và quyền công dân, mà đặc biệt là quyền của phụ nữ và trẻ em, Luật tổ chức tòa án nhân dân năm 2014 đã thành lập thêm Tòa gia đình và người chưa thành niên trong Tòa án nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Tòa án cấp cao và có thể thành lập tòa này ở Tòa án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Để tăng cường tính độc lập và ổn định nghề nghiệp của thẩm phán, Luật tổ chức tòa án nhân dân năm 2014 cũng đã kéo dài thời gian từ  nhiệm kỳ thứ hai của thẩm phán từ 5 năm lên 10 năm (Điều 74 Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014).

Tương ứng với tổ chức hệ thống Tòa án nhân dân, Luật tổ chức viện kiểm sát nhân dân năm 2014 đã thành lập thêm Viện kiểm sát nhân dân cấp cao trong hệ thống tổ chức của Viện kiểm sát nhân dân.

- Về chế định Chủ tịch nước, Hiến pháp năm 2013 đã xác định rõ hơn quyền hạn của Chủ tịch nước khi xác định Chủ tịch nước quyết định phong, thăng, giáng tước quân hàm cấp tướng, chuẩn đô đốc, phó đô đốc, đô đốc hải quân, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Tổng tham mưu trưởng, Chủ nhiệm Tổng cục chính trị quân đội nhân dân Việt Nam thay cho quy định quyết định phong hàm, cấp “sĩ quan cấp cao” trong các lực lượng vũ trang nhân dân như quy định trong Hiến pháp năm 1992. Trên thực tế theo Hiến pháp năm 1992, Chủ tịch nước chỉ quyết định phong sĩ quan cấp thượng tướng và đại tướng, còn thẩm quyền quyết định phong sĩ quan cấp thiếu tướng và trung tướng thuộc thẩm quyền của Thủ tướng.

- Một điểm mới khác cần phải kể đến trong việc tổ chức quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 2013 là tổ chức chính quyền địa phương. Trong Hiến pháp năm 1992, Chương IX có tên gọi là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân còn trong Hiến pháp năm 2013, Chương IX có tên gọi là: “Chính quyền địa phương”. Việc khẳng định trong Hiến pháp chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là cần thiết. Do Hiến pháp năm 1992 không xác định rõ chính quyền địa phương bao gồm những cơ quan nào nên ở một số địa phương quan niệm Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân ở địa phương cũng là chính quyền địa phương, từ đó đã can thiệp cản trở tính độc lập của Tòa án trong xét xử.

- Một điểm mới khác cũng cần lưu ý là  ngoài ba cấp chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; xã, phường, thị trấn, Hiến pháp mới còn quy định thêm đơn vị hành chính - lãnh thổ đặc biệt do Quốc hội thành lập. Mặt khác để tạo điều kiện thuận lợi cho việc đa dạng hóa chính quyền địa phương, khoản 2 Điều 111 quy định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định.”

- Về tổ chức thực hiện và kiểm soát quyền lực nhà nước, Hiến pháp năm 2013 còn có điểm mới là đã có quy định về hai cơ quan hiến định độc lập là Hội đồng bầu cử Trung ương và Kiểm toán nhà nước. Ở nước ngoài, ngoài hai cơ quan nói trên, các cơ quan hiến định độc lập còn có Tòa án Hiến pháp, Ủy ban Phòng chống tham nhũng, Ủy ban Thông tin quốc gia, Ủy ban Nhân quyền. Các cơ quan hiến định độc lập do được Hiến pháp quy định nên thể hiện tính độc lập cao trong tổ chức và hoạt động của mình, nhờ đó mà các thiết chế này có thể hoạt động có hiệu lực, hiệu quả cao và không phụ thuộc vào các thiết chế khác trong bộ máy nhà nước, đảm bảo quyền lực nhà nước được kiểm soát chặt chẽ.

2.3.Về chế định quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân

 So với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 là một bước tiến vượt bậc trong việc bảo vệ các quyền con người và quyền công dân. Bên cạnh việc quy định về quyền công dân, quyền con người cũng được quy định một cách chi tiết và đầy đủ. Nếu trong Hiến pháp năm 1992 chương Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân chỉ có 29 điều thì chương Quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân trong Hiến pháp năm 2013 có 36 điều (tăng 7 điều so với Hiến pháp năm 1992). Hiến pháp năm 2013 đã dành 21 điều quy định về quyền con người, 15 điều quy định về quyền công dân. Tại Điều 14 khoản 1 Hiến pháp năm 2013 đã xác định: “ Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật”. Việc quy định cụ thể về  quyền con người được thể hiện trên các bình diện: quyền bình đẳng trước pháp luật (khoản 1 Điều 16), quyền không bị phân biệt đối xử (Khoản 2 Điều 16), quyền của người Việt Nam định cư ở nước ngoài (Điều 18), quyền sống, tính mạng được pháp luật bảo hộ (Điều 19); quyền bất khả xâm phạm về thân thể (Điều 20, khoản 1), quyền bất khả xâm phạm về đời sống riêng tư, quyền bí mật thư tín, điện thoại, điện tín (Điều 21). Ngoài ra quyền con người trên các lĩnh vực khác được quy định tại các Điều 22, 24, 26, 30, 31, 32, 33,35, 36, 37, 38, 40,  41, 43, 48,49. Nhìn chung, quyền con người có phạm vi chủ thể rộng hơn quyền công dân. Trong khi quyền công dân Việt Nam chỉ dành cho người có quốc tịch Việt Nam thì quyền con người có phạm vi chủ thể rộng hơn là công dân Việt Nam, công dân nước ngoài, người không có quốc tịch (bao gồm cả người nước ngoài và người Việt Nam). Quyền công dân Việt Nam được pháp luật Việt Nam điều chỉnh, trong khi đó quyền con người vừa được pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam điều chỉnh.

Từ những phân tích trên đây có thể khẳng định rằng Hiến pháp năm 2013 là một cột mốc mới đánh dấu sự phát triển, tiến bộ của nền lập hiến Việt Nam về tư tưởng dân chủ; tổ chức, kiểm soát quyền lực nhà nước; bảo vệ các quyền con người,

Một số điểm mới về vị trí, chức năng của Quốc hội trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

15/04/2015

Vị trí và chức năng luôn là hai vấn đề quan trọng nhất của một cơ quan nhà nước. Vị trí là địa vị và cũng là vị thế của cơ quan nhà nước trong bộ máy nhà nước, xác lập mối tương quan cao thấp và tính chất của quan hệ về tổ chức và hoạt động giữa cơ quan đó và các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước. Khác với vị trí, chức năng của cơ quan nhà nước thể hiện lĩnh vực hoạt động chủ yếu của cơ quan nhà nước đó, nói cách khác đó là “địa hạt công việc nhà nước” mà cơ quan nhà nước đó phụ trách và chịu trách nhiệm thực hiện hiệu quả. Để bảo đảm thực hiện tốt chức năng được giao, cơ quan nhà nước được quy định những nhiệm vụ, quyền hạn tương ứng. Nhìn vào các quy định về vị trí và chức năng của cơ quan nhà nước, chúng ta biết được cơ quan nhà nước đó đứng ở đâu trong cấu trúc tổ chức của bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và được giao trách nhiệm thực hiện tốt mảng công việc nào của nhà nước.

I. Điểm mới về vị trí của Quốc hội

Theo Hiến pháp năm 2013, vị trí, chức năng của Quốc hội được quy định tại Điều 69, Điều đầu tiên của chế định Quốc hội (Chương V), tương ứng với Điều 83 của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). So sánh hai Điều này, có thể thấy vị trí của Quốc hội trong cấu trúc tổ chức bộ máy nhà nước theo Hiến pháp năm 2013 đã kế thừa hoàn toàn Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). Theo đó, cả hai Điều đều quy định cùng một nội dung: “Quốc hội là …  cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Với vị trí này, Quốc hội tiếp nhận quyền lực trực tiếp từ nhân dân với tư cách là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân. Quốc hội thực hiện quyền lực đó thông qua chức năng của mình và thông qua bộ máy nhà nước do mình kiến tạo nên một cách trực tiếp hay gián tiếp. Cũng với vị trí này, về mặt nhà nước, Quốc hội đứng ở vị trí cao nhất trong bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, không có cơ quan nhà nước nào đứng ở vị trí ngang bằng hoặc cao hơn Quốc hội.

II. Điểm mới về chức năng của Quốc hội

Về chức năng của Quốc hội: kể từ khi bộ máy nhà nước Việt Nam được tổ chức theo mô hình xã hội chủ nghĩa (từ Hiến pháp 1959 cho tới nay), Quốc hội luôn được quy định 3 chức năng là lập hiến, lập pháp; quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt đông của Nhà nước. So sánh Hiến pháp năm 2013 với Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), về cơ bản nội dung ba chức năng của Quốc hội vẫn được kế thừa. Tuy nhiên, ở mức độ chi tiết, có thể thấy Hiến pháp năm 2013 quy định một số điểm mới nhất định, đặc biệt là liên quan tới chức năng lập hiến, lập pháp và chức năng giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước.

1. Điểm mới về chức năng lập hiến, lập pháp

Hiến pháp năm 2013 (Điều 69, đoạn 2) quy định về chức năng lập hiến, lập pháp của Quốc hội như sau: “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp”. Trong khi đó, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp” (Điều 83, đoạn 2).

Như vậy, về hình thức, sự khác biệt giữa hai Điều khoản chỉ nằm ở chữ “duy nhất”. Tuy nhiên, tác động của sự khác biệt này không chỉ ở mức khiêm tốn như vậy. Đối với quyền lập hiến, sự khác biệt giữa hai bản Hiến pháp là không có nhiều do tính duy nhất của Hiến pháp nên dù quy định như thế nào thì Quốc hội cũng là cơ quan duy nhất làm Hiến pháp. Đối với quyền lập pháp, theo quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) thì chỉ có Quốc hội mới có quyền này. Tuy nhiên, trên thực tế thì không phải chỉ có Quốc hội và một mình Quốc hội cũng không có đủ khả năng tự mình xây dựng hệ thống pháp luật hoàn chỉnh. Chính vì vậy, Hiến pháp năm 2013 đã không còn dùng từ “duy nhất” để chỉ chức năng lập pháp của Quốc hội. Quy định này cũng mở đường cho việc Quốc hội có thể ủy quyền cho Chính phủ cùng tham gia công tác lập pháp. Điều này cũng đã được thể hiện trong quy định về quyền ban hành văn bản pháp luật của Chính phủ tại Điều 100 Hiến pháp năm 2013, theo đó “Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ Trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật”.

2. Điểm mới về chức năng giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước

Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định về chức năng giám sát tối cao của Quốc hội như sau: “Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước” (Điều 83, đoạn 4). Trong khi đó, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quốc hội … giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước” (Điều 69).

So với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 không quy định Quốc hội giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Sự khác nhau nằm ở phạm vi của quyền giám sát tối cao. Theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Quốc hội có quyền giám sát toàn bộ hoạt động của Nhà nước, tức là bất cứ hoạt động nào của các cơ quan nhà nước từ Trung ương tới địa phương, kể cả ở cấp cơ sở. Còn ở Hiến pháp năm 2013, phạm vi đó được giới hạn trong hoạt động của các cơ quan nhà nước ở cấp cao nhất, những cơ quan do Quốc hội thành lập, phê chuẩn và chịu sự giám sát của Quốc hội, ví dụ Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Hội đồng bầu cử quốc gia. Các cơ quan này được đề cập trong các quy định cụ thể của Hiến pháp về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội (Điều 70). Phạm vi giám sát đó phù hợp với tính chất tối cao của chức năng giám sát của Quốc hội. Sự Điều chỉnh, bổ sung này trong Hiến pháp năm 2013 cũng phù hợp với thực tiễn, bởi trong suốt quá trình lịch sử, hầu như phạm vi hoạt động giám sát của Quốc hội chưa bao giờ được thực hiện đối với các cơ quan nhà nước từ cấp tỉnh trở xuống.

3. Điểm mới về chức năng quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước

Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định: “Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân”. Theo đó, các lĩnh vực mà Quốc hội có thể thực hiện quyền quyết định những vấn đề quan trọng được liệt kê khá nhiều, tuy nhiên vẫn không bao quát được một số thẩm quyền quan trọng do Quốc hội thực hiện vốn vẫn được coi là lĩnh vực quan trọng của nhà nước, ví dụ như bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức vụ cao nhất trong bộ máy nhà nước hay thông qua ngân sách nhà nước hàng năm .v.v.

Như trích dẫn trên đây, trong Hiến pháp năm 2013, chức năng này đã được quy định ngắn gọn hơn, không theo phương pháp liệt kê và do đó có tính bao quát cao hơn. Giờ đây Quốc hội có thể quyết định bất kỳ vấn đề gì được coi là quan trọng của đất nước. Những vấn đề quan trọng đó, tất nhiên, không phải do Quốc hội quyết định một cách tùy tiện mà phải được trình lên Quốc hội theo các thủ tục do pháp luật quy định. Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội “quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước” (Điều 69) sẽ là cơ sở Hiến định để sau này Luật cụ thể hóa phù hợp với vai trò của Quốc hội trong từng thời kỳ.

Như vậy, tổng thể thì Hiến pháp năm 2013 quy định về chức năng của Quốc hội theo cách ngắn gọn, súc tích hơn so với Hiến pháp năm 1992 và những điểm mới thể hiện việc đổi mới hoạt động của Quốc hội, đặc biệt là trong việc thực hiện chức năng lập pháp và chức năng giám sát tối cao của cơ quan này./.

Các quyền hiến định về chính trị của công dân trong Hiến pháp Việt Nam

08/08/2016

Cùng với các quyền công dân khác, các quyền chính trị của công dân được Hiến pháp và pháp luật ghi nhận và bảo đảm thực hiện là một trong những thành quả vĩ đại nhất của cách mạng nước ta – từ cách mạng dân chủ nhân dân đến cách mạng xã hội chủ nghĩa, trực tiếp phản ánh sự làm chủ về chính trị của nhân dân dưới chế độ dân chủ xã hội chủ nghĩa.

Trong điều kiện đổi mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế ở nước ta hiện nay thì việc tiếp tục hoàn thiện và bảo đảm thực hiện các quyền chính trị của công dân bằng pháp luật là một trong những điều kiện quan trọng để xây dựng thành công Nhà nước pháp quyền Việt Nam của dân, do dân và vì dân. Trong phạm vi bài viết này, tác giả chỉ khái quát về các quyền chính trị của công dân trong hiến pháp Việt Nam và đưa ra các phương hướng nhằm nâng cao vai trò của Hiến pháp trong việc bảo đảm các quyền chính trị của công dân ở Việt Nam hiện nay.

1. Các quyền chính trị của công dân trong Hiến pháp Việt Nam

1.1. Các quyền chính trị của công dân trong Hiến pháp năm 1946

Hiến pháp năm 1946 là Hiến pháp của cuộc cách mạng dân tộc dân chủ nhân dân ở Việt Nam, Hiến pháp dân chủ và tiến bộ đầu tiên ở Đông Nam Á. Ra đời trong hoàn cảnh lịch sử đầy khó khăn, phức tạp ở buổi đầu của cuộc cách mạng, quan hệ đến sự mất còn của chính quyền nhân dân non trẻ; giặc đói, giặc dốt, giặc ngoại xâm cùng một lúc đe dọa nền độc lập dân tộc mới giành lại được, Hiến pháp năm 1946 thực sự là công cụ đặc biệt quan trọng và có hiệu lực nhất để bảo vệ nền độc lập dân tộc, bảo vệ chính quyền cách mạng và thực hiện quyền lực nhân dân trên nền tảng dân chủ. Hiến pháp năm 1946 là cơ sở pháp lý cho việc xác lập các quyền cơ bản của công dân, thể hiện mối quan hệ pháp lý cơ bản giữa nhà nước và công dân ở Việt Nam. Lần đầu tiên trong lịch sử dân tộc Việt Nam, người dân Việt Nam được Hiến pháp năm 1946 xác nhận có tư cách công dân của một nhà nước độc lập, có chủ quyền và các quyền con người được đạo luật cơ bản ghi nhận và bảo đảm thực hiện, trở thành các quyền cơ bản của công dân.

Lần đầu tiên trong lịch sử dân tộc Việt Nam, Hiến pháp năm 1946 long trọng tuyên bố 2 quyền cơ bản mang tính nguyên tắc của người dân Việt Nam trong một nước tự do, độc lập là: “Tất cả công dân Việt Nam đều ngang quyền về mọi phương diện: chính trị, kinh tế, văn hóa” (Điều 6); “Tất cả công dân Việt Nam đều bình đẳng trước pháp luật…” (Điều 7). Hai điều luật này thể hiện tính nhân đạo, tính tiến bộ và sự ưu việt của chế độ chính trị và xã hội nước ta, khi nhân dân lao động đã trở thành những người làm chủ đất nước, làm chủ xã hội và làm chủ bản thân mình. Hai quyền này mang tính phổ quát đối với tất cả các quyền hiến định khác của công dân.

Một trong 3 nguyên tắc xây dựng Hiến pháp 1946 là “bảo đảm các quyền tự do dân chủ” của công dân, trong đó có các quyền, tự do dân chủ về chính trị. Trong điều kiện vừa mới giành được độc lập dân tộc, chủ quyền quốc gia và thiết lập Nhà nước Việt Nam kiểu mới thì việc quy định trong Hiến pháp năm 1946 về các quyền chính trị của công dân có ý nghĩa chính trị - pháp lý và xã hội vô cùng to lớn. Nó khẳng định về mặt pháp lý quyền làm chủ nhà nước và ý chí quyết tâm xây dựng, bảo vệ nhà nước của nhân dân Việt Nam, nhất là trong bối cảnh thực dân Pháp đang muốn xâm lược nước ta một lần nữa. Tuy nhiên, trong bối cảnh nhà nước như vậy, Hiến pháp năm 1946 không thể quy định nhiều quyền chính trị mà chỉ dành riêng một số điều trong chương II (Nghĩa vụ và quyền lợi của công dân) quy định các quyền chính trị cơ bản của công dân.

Quyền chính trị quan trọng hàng đầu trong Hiến pháp năm 1946 quy định là quyền “được tham gia chính quyền và công cuộc kiến quốc tùy theo tài năng và đức hạnh của mình” (Điều 7). Quy định này phản ánh tính chất nhân dân và tính chất dân chủ của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, khẳng định quyền làm chủ về chính trị, làm chủ nhà nước của người dân Việt Nam sau bao nhiêu năm chống ách áp bức, bóc lột của bọn thực dân và phong kiến, thể hiện tính ưu việt của chế độ dân chủ nhân dân vừa mới được thiết lập. Sự độc đáo ở đây là Hiến pháp quy định việc tham gia chính quyền và công cuộc kiến quốc ấy tùy vào tài năng, đức độ của mỗi người tham gia chứ không bắt buộc phải tham gia hay phải tham gia khi mình không có tài năng hoặc tham gia vượt quá khả năng của bản thân. Hiến pháp năm 1946 quy định như vậy là nhằm thực hiện chính sách của Chủ tịch Hồ Chí Minh và của Đảng là đoàn kết toàn dân, huy động toàn bộ lực lượng của nhân dân vào việc bảo vệ chính quyền và kiến thiết đất nước, “không phân biệt giống nòi, gái trai, giai cấp, tôn giáo” (Lời nói đầu Hiến pháp năm 1946); không phân biệt giàu, nghèo, có nhiều của cải hay có ít của cải, miễn là có tinh thần yêu nước và có đóng góp cho nước, cho dân cả về vật chất lẫn tinh thần hoặc chỉ bằng vật chất hoặc chỉ bằng tinh thần. Trong bối cảnh nước nhà vừa mới giành được độc lập, kinh tế và xã hội kém phát triển; đại bộ phận nhân dân đều đang trong tình trạng nghèo đói; cơ cấu dân cư phức tạp bao gồm nhiều giai cấp, tầng lớp xã hội với nhiều chính kiến khác nhau; chính trị chưa ổn định nên việc Hiến pháp quy định như vậy là hết sức phù hợp, nhằm huy động, tập trung được mọi nguồn nhân lực từ nhân dân để xây dựng, bảo vệ chính quyền và phát triển kinh tế - xã hội.

Quyền bầu cử và quyền ứng cử của công dân được quy định tại Điều 18: “Tất cả công dân Việt Nam, từ 18 tuổi trở lên, không phân biệt gái trai đều có quyền bầu cử, trừ những người mất trí và những người mất công quyền. Người ứng cử phải là người có quyền bầu cử, phải ít ra là 21 tuổi và phải biết đọc, biết viết chữ quốc ngữ. Công dân tại ngũ cũng có quyền bầu cử và ứng cử”. Chế độ bầu cử ở nước ta được thực hiện trên nguyên tắc phổ thông đầu phiếu, tự do, trực tiếp và kín (Điều 17).

Quyền bãi miễn đại biểu mà mình đã bầu ra của công dân được quy định tại Điều 20. Điều đáng chú ý ở đây là Hiến pháp quy định chủ thể của quyền bãi miễn đại biểu dân cử là “nhân dân” chứ không phải chỉ là cử tri. Quy định này thể hiện tính chất dân chủ rộng rãi của Nhà nước ta. Điều 41 Hiến pháp quy định Nghị viện nhân dân phải xem xét vấn đề bãi miễn một nghị viện khi nhận được đề nghị của một phần tư tổng số cử tri tỉnh hay thành phố đã bầu ra nghị viện đó và nếu hai phần ba tổng số nghị viện ưng thuận đề nghị bãi miễn thì nghị viện đó phải từ chức. Cũng theo điều 61 Hiến pháp, nhân viên Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính có thể bị bãi miễn và việc bãi miễn đó sẽ do luật định. Như vậy, không chỉ có đại biểu HĐND bãi miễn, mà nhân viên Uỷ ban hành chính cũng có thể bị bãi miễn bởi nhân dân.

Quyền phúc quyết về hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia của công dân được quy định tại Điều 21 Hiến pháp. Theo Điều 32, nếu 2/3 tổng số nghị viện đồng ý thì Nghị việc phải đưa ra cho nhân dân phúc quyết những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia. Đối với việc sửa đổi Hiến pháp, Điều 70 quy định: “Những điều thay đổi khi đã được Nghị viện ưng chuẩn thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết”. Những quy định này nhằm đề cao vai trò quyết định của nhân dân đối với vận mệnh của dân tộc và sự phát triển của đất nước. Như vậy, có hai trường hợp phúc quyết toàn dân – một là toàn dân phúc quyết những vấn đề quan trọng liên quan tới lợi ích sống còn của cả quốc gia và toàn dân phúc quyết vấn đề sửa đổi hiến pháp. Cả hai trường hợp này đều được tiến hành trên cơ sở hiến pháp và pháp luật.

1.2. Các quyền chính trị của công dân trong Hiến pháp năm 1959

Hiến pháp năm 1959 đánh dấu bước phát triển mới trong việc ghi nhận các quyền chính trị của công dân và những bảo đảm pháp lý cho chúng. Nhiệm vụ chủ yếu của cách mạng trong giai đoạn này là xây dựng CNXH ở miền bắc và đấu tranh giải phóng dân tộc ở miền nam, tiến tới thống nhất đất nước, hoàn thành cuộc cách mạng dân tộc dân chủ nhân dân trên phạm vi cả nước. Việc ghi nhận các quyền chính trị của công dân và bảo đảm của Nhà nước cho các quyền đó cũng nhằm phục vụ các nhiệm vụ và mục tiêu chiến lược ấy của cách mạng. Lời nói đầu Hiến pháp năm 1959 đã nêu rõ: “Hiến pháp mới quy định trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan nhà nước, quyền lợi và nghĩa vụ của công dân, nhằm phát huy sức sáng tạo to lớn của nhân dân ta trong công cuộc xây dựng nước nhà, thống nhất và bảo vệ tổ quốc”.

Hiến pháp năm 1959 vừa kế thừa, vừa phát triển những quy định của Hiến pháp năm 1946 về các quyền chính trị của công dân và những bảo đảm của Nhà nước cho các quyền ấy. Có hai quyền mà Hiến pháp năm 1946 ghi nhận không được quy định lại trong Hiến pháp năm 1959 là quyền phúc quyết về hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia (Điều 21 Hiến pháp năm 1946) và quyền tham gia chính quyền và kiến quốc (Điều 7 Hiến pháp năm 1946).

 Theo Hiến pháp năm 1959, Quyền bầu cử và quyền ứng cử của công dân được quy định tại Điều 23 với những bổ sung quan trọng và cần thiết so với Hiến pháp năm 1946 nhằm nhấn mạnh tính chất dân chủ rộng rãi của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa. Độ tuổi để được quyền bầu cử và ứng cử giống với độ tuổi đã được quy định trong Hiến pháp năm 1946. Điểm mới ở đây là: nếu Hiến pháp năm 1946 chỉ đưa ra một yếu tố - yếu tố giới tính (nam, nữ) để quy định căn cứ không được hạn chế quyền bầu cử và quyền ứng cử của công dân thì Hiến pháp năm 1959 quy định một loạt các yếu tố khác nữa về dân tộc, nguồn gốc xuất thân, thành phần xã hội, tín ngưỡng, tôn giáo, tình trạng tài sản, trình độ văn hóa, nghề nghiệp, thời hạn cư trú. Hiến pháp năm 1959 quy định như vậy nhằm tạo cơ hội cho mọi công dân “trừ những người mất trí hoặc những người bị tòa án hoặc pháp luật tước quyền bầu cử và ứng cử” (Điều 23) đều được quyền bầu cử và quyền ứng cử, đồng thời khẳng định thêm tinh thần dân tộc, tính dân chủ rộng rãi của Nhà nước ta, vì mục đích tiếp tục bảo vệ và phát huy khối đại đoàn kết dân tộc, khối đại đoàn kết toàn dân trong sự nghiệp xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền bắc và đấu tranh giải phóng miền nam. Hiến pháp năm 1959 bỏ điều kiện “phải biết đọc, biết viết chữ quốc ngữ” mà Hiến pháp năm 1946 đã quy định, vì tới giai đoạn này thì phần lớn số dân đã biết đọc, biết viết chữ quốc ngữ cho nên không cần thiết phải quy định như vậy nữa. Ngoài ra, Hiến pháp năm 1959 còn bổ sung nguyên tắc bình đẳng vào các nguyên tắc bầu cử đã được quy định trong Hiến pháp năm 1946, theo đó, chế độ bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân ở nước ta được hình thành theo các nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiế kín (Điều 5).

Các quy định của Hiến pháp năm 1959 về quyền bầu cử, quyền ứng cử của công dân và về các nguyên tắc bầu cử là cơ sở pháp lý để Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ban hành Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hòa năm 1959 – đạo luật bầu cử đầu tiên ở nước ta.

Về quyền công dân đối với viêc bãi miễn đại biểu dân cử. Nếu Hiến pháp năm 1946 quy định trực tiếp quyền của nhân dân được bãi miễn đại biểu mà mình đã bầu ra (Điều 20) thì Hiến pháp năm 1959 quy định quyền này một cách gián tiếp: “Đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp có thể bị cử tri bãi miễn trước khi hết nhiệm kỳ nếu tỏ ra không xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân” (Điều 5). So với nội dung quy định tại Điều 20 Hiến pháp năm 1946 thì nội dung quy định trong Điều 5 Hiến pháp năm 1959 có một số điểm sửa đổi, bổ sung quan trọng và cần thiết: một là, không phải nhân dân thực hiện quyền bãi miễn đại biểu dân cử như trước đây mà chỉ các công dân là “cử tri” mới có quyền này; hai là, cử tri bãi miễn đại biểu dân cử trong thời gian còn nhiệm kỳ đại biểu và ba là, cử tri chỉ có thể bãi miễn đại biểu dân cử khi đại biểu đó không còn tín nhiệm đối với nhân dân nữa.

Đối với hai quyền chính trị mới là quyền khiếu nại và quyền tố cáo của công dân (Điều 29), Hiến pháp năm 1959 quy định đối tượng của khiếu nại, tố cáo là “hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước”; nơi mà công dân gửi khiếu nại, tố cáo hoặc trực tiếp tới trình bày về những hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước là “bất cứ cơ quan nhà nước nào” nhằm tạo điều kiện cho công dân thực hiện các quyền này một cách dễ dàng, không vướng một rào cản nào cả, đồng thời, cũng nâng cao trách nhiệm của tất cả các cơ quan nhà nước trong việc nhận khiếu nại, tố cáo của dân hay trực tiếp tiếp dân. Đặc biệt, lần đầu tiên Hiến pháp năm 1959 quy định bảo đảm của Nhà nước đối với các quyền này như sau: “Những việc khiếu nại và tố cáo phải được xét và giải quyết nhanh chóng. Người bị thiệt hại vì hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước có quyền được bồi thường” (Điều 29). Quy định này có ý nghĩa chính trị, xã hội to lớn và có mục đích rõ ràng: một là, nâng cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, nhà chức trách trong việc xét và giải quyết kịp thời, nhanh chóng những khiếu nại, tố cáo của dân; hai là, nêu lên và thực hiện một trong những nguyên tắc cơ bản trong quan hệ giữa nhà nước xã hội chủ nghĩa (mà biểu hiện cụ thể là các cơ quan nhà nước, nhân viên nhà nước) với công dân là cả hai bên đều phải chịu trách nhiệm pháp lý như nhau khi vi phạm quyền và lợi ích của nhau; ba là, củng cố lòng tin của nhân dân vào “chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân” (Lời nói đầu trong Hiến pháp năm 1959).

1.3. Các quyền chính trị của công dân trong Hiến pháp năm 1980

Hiến pháp năm 1980 ra đời trong điều kiện nước nhà thống nhất, cả nước cùng đi lên chủ nghĩa xã hội, do đó, các quy định về các quyền chính trị cơ bản của công dân và bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện các quyền đó đã có bước phát triển đáng ghi nhận. Trong Hiến pháp năm 1980, các quyền chính trị cơ bản và các quyền khác của công dân cũng như những bảo đảm của Nhà nước trong việc thực hiện các quyền đó được xác lập trên cơ sở tư tưởng về quyền làm chủ tập thể của nhân dân lao động: “Quyền và nghĩa vụ của công dân thể hiện chế độ làm chủ tập thể của nhân dân lao động, kết hợp hài hòa những yêu cầu của cuộc sống xã hội với tự do chân chính của cá nhân, bảo đảm sự nhất trí về lợi ích giữa Nhà nước, tập thể và cá nhân theo nguyên tắc mỗi người vì mọi người, mọi người vì mỗi người” (Điều 54). Thấm nhuần tư tưởng đó, Hiến pháp năm 1980 lần đầu tiên ghi nhận một trong những nguyên tắc cơ bản của việc xác lập và bảo đảm thực hiện các quyền cơ bản của công dân ở nước ta là: “Quyền của công dân không tách rời nghĩa vụ của công dân. Nhà nước bảo đảm các quyền của công dân; công dân phải làm tròn nghĩa vụ của mình đối với Nhà nước và xã hội”.

Cũng như Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 quy định quyền bình đẳng trước pháp luật của công dân như là một nguyên tắc hiến định của việc xác lập và thực hiện tất cả các quyền công dân và các nghĩa vụ công dân ở nước ta và nó có ý nghĩa to lớn về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội.

Việc Hiến pháp năm 1980 quy định quyền chính trị mới là quyền tham gia quản lý các công việc của Nhà nước và của xã hội đánh dấu sự chuyển biến tích cực trong nhận thức của Nhà nước về vị trí, vai trò của nhân dân trong quản lý nhà nước và quản lý xã hội, thể hiện tính chất dân chủ rộng rãi của Nhà nước ta. Trên thực tế, Hiến pháp năm 1980 đã khôi phục lại quyền tham gia quản lý nhà nước của công dân đã được quy định trong Hiến pháp năm 1946. Trong Chương I (Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam – chế độ chính trị), Hiến pháp năm 1980 quy định bảo đảm của nhà nước đối với quyền này như sau:

“Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tất cả quyền lực thuộc về nhân dân” (Điều 6);

“Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước chuyên chính vô sản. Sứ mệnh lịch sử của Nhà nước đó là thực hiện quyền làm chủ tập thể của nhân dân lao động” (Điều 2); “Nhà nước bảo đảm không ngừng hoàn chỉnh và củng cố chế độ làm chủ tập thể xã hội chủ nghĩa của nhân dân lao động về các mặt chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội; làm chủ trong phạm vi cả nước, từng địa phương, từng cơ sở” (Điều 3).

Đối với quyền bầu cử và quyền ứng cử của công dân, Hiến pháp vẫn quy định công dân từ 18 tuổi trở lên có quyền bầu cử và từ 21 tuổi trở lên có quyền ứng cử đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân, trừ những người mất trí và những người bị pháp luật hoặc Tòa án nhân dân tước quyền đó.

Các quy định trong Hiến pháp năm 1980 về quyền bầu cử, quyền ứng cử của công dân và các nguyên tắc bầu cử được cụ thể hóa trong Luật bầu cử đại biểu Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1980, Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân năm 1983, Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân năm 1989. Cùng với Hiến pháp năm 1980, các đạo luật này là cơ sở pháp lý vững chắc để công dân thực hiện đúng đắn quyền bầu cử và quyền ứng cử của mình, nhằm góp phần quan trọng vào việc xây dựng, củng cố Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong thời kỳ cả nước cùng đi lên chủ nghĩa xã hội.

Đối với việc bãi miễn đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân, khác với Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 quy định trực tiếp quyền này của các công dân là cử tri: “Cử tri có quyền bãi miễn đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân, nếu đại biểu đó không xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân” (Điều 7).

Về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân (Điều 73) Hiến pháp năm 1980 quy định “Các điều kiện khiếu nại, tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng” và “Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường” nhưng Hiến pháp 1980 đã bổ sung hai điểm quan trọng: một là, “Mọi hành đông xâm phạm quyền lợi chính đáng của công dân phải được kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh”; hai là, “Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo”. Quy định bổ sung này vừa nhằm bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật trong việc xử lý cá nhân, tổ chức đã vi phạm pháp luật vừa để bảo vệ quyền lợi và sự an toàn của người khiếu nại, tố cáo, khuyến khích họ tiếp tục thực hiện quyền khiếu nại và tố cáo của mình nếu phát hiện ra những việc làm trái pháp luật của các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức và đơn vị đó.

1.4. Các quyền chính trị của công dân trong Hiến pháp năm 1992

Hiến pháp năm 1992 ra đời sau 12 năm thực hiện Hiến pháp năm 1980, ở “thời điểm mà sự nghiệp đổi mới do Đảng Cộng sản Việt Nam khởi xướng và lãnh đạo bắt đầu từ năm 1986 đang đòi hỏi việc tiếp tục với nội dung sâu sắc và toàn diện hơn, với bước đi vững chắc nhằm đưa đất nước ta tiến tới một giai đoạn phát triển mới” và chúng ta “đã giành được những thành tựu tuy mới bước đầu nhưng rất quan trọng trên tất cả các lĩnh vực”.

Trong bối cảnh đó, Hiến pháp năm 1992 phải là một Hiến pháp đổi mới, có kế thừa, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1980.

Trong các quy định của Hiến pháp năm 1992 về các quyền chính trị của công dân có những điểm sửa đổi, bổ sung quan trọng nhằm mở rộng các quyền về chính trị của công dân cho phù hợp với điều kiện dân chủ hóa xã hội hiện nay ở nước ta.

Điều 53 quy định 4 quyền chính trị của công dân liên quan đến việc tham gia quản lý nhà nước và xã hội. Nếu Hiến pháp năm 1980 quy định một cách chung chung “Công dân có quyền tham gia quản lý công việc của Nhà nước và xã hội” (Điều 65) thì Hiến pháp năm 1992 nói rõ ràng và cụ thể hơn những công việc mà công dân có thể tham gia giải quyết như thảo luận các vấn đề chung của cả nước và địa phương, kiến nghị với cơ quan nhà nước, biểu quyết khi nhà nước trưng cầu dân ý, trên cơ sở đó xuất hiện 3 quyền chính trị mới tương ứng với ba loại hoạt động mà công dân được phép tiến hành. Ở đây cần lưu ý rằng, Hiến pháp năm 1992 đã khôi phục quyền biểu quyết của công dân đã được quy định trong Hiến pháp năm 1946 (Điều 21) nhưng trong Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980 thì không có quyền này. Đây chính là cơ sở pháp lý để xây dựng và ban hành Luật Trưng cầu ý dân.

Đối với quyền bầu cử và quyền ứng cử của công dân (Điều 54), Hiến pháp năm 1992 có một số điểm sửa đổi, bổ sung quan trọng. Một là, nếu trước đây Hiến pháp năm 1980 gộp tín ngưỡng với tôn giáo thì nay Hiến pháp năm 1992 tách “tín ngưỡng” khỏi “tôn giáo” thành hai đặc điểm độc lập về nhân thân là căn cứ không được dựa vào để phân biệt đối xử dẫn tới hạn chế quyền bầu cử và quyền ứng cử của công dân; Hai là, về tuổi để được bầu cử và được ứng cử, Hiến pháp năm 1992 thay các câu: “từ mười tám tuổi trở lên đều có quyền bầu cử” và “từ hai mươi mốt tuổi trở lên đều có thể được bầu” đã được quy định trong Điều 57 Hiến pháp năm 1980 bằng các câu: “đủ mười tám tuổi trở lên đều có quyền bầu cử” và “đủ hai mươi tuổi trở lên đều có quyền ứng cử”. Việc sửa đổi là hoàn toàn đúng đắn và hợp lý, vì nó phù hợp với yêu cầu, đòi hỏi nâng cao năng lực và trách nhiệm của người đại biểu dân cử trước tình hình và nhiệm vụ mới hiện nay, do đó cả người đi bầu cử lẫn người ứng cử cần đạt độ tuổi nhất định để sáng suốt lựa chọn người có đức, có tài đứng ra gánh vác việc nước, việc dân và để đủ trình độ, năng lực, sức khỏe, kiến thức xã hội,…thực hiện được nghĩa vụ, trách nhiệm của người đại biểu quốc hội trước nhân dân nếu như được bầu vào Quốc hội và Hội đồng nhân dân; Ba là, Hiến pháp năm 1992 thay câu: “có thể được bầu vào Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp” đã được quy định tại Điều 57 Hiến pháp năm 1980 bằng câu: “có quyền ứng cử vào Quốc hội, Hội đồng nhân dân theo quy định của pháp luật”. Việc sửa đổi này cũng hoàn toàn đúng đắn nhằm bảo đảm tính chính xác và tính chặt chẽ của các quy định pháp luật về ứng cử đại biểu, vì theo quy định của Điều 57 Hiến pháp năm 1980 thì bất cứ công dân nào từ 21 tuổi trở lên đều có thể được bầu vào Quốc hội, Hội đồng nhân dân trừ những người mất năng lực hành vi dân sự và những người bị pháp luật hoặc Tòa án nhân dân tước quyền ứng cử. Quy định như vậy không chính xác và không thực tế, vì số lượng đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân đều có hạn và số lượng ứng cử viên cũng có hạn. Còn theo quy định mới trong Hiến pháp năm 1992 thì việc ứng cử phải theo quy định của pháp luật. Công dân ứng cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân phải tuân theo các quy định của các đạo luật về bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp. Điều 7 Hiến pháp năm 1992 tiếp tục quy định các nguyên tắc bầu cử như đã được quy định trong Điều 7 Hiến pháp 1980 đó là: phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín.

Quyền của cử tri được bãi nhiệm đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân khi đại biểu đó không còn tín nhiệm đối với nhân dân được quy định tại Điều 7 với sự thay từ “bãi miễn” bằng từ “bãi nhiệm” cho chuẩn xác về ngữ nghĩa. Quyền này của cử tri được Hiến pháp quy định một cách gián tiếp: “Đại biểu Quốc hội bị cử tri hoặc Hội đồng nhân dân bãi nhiệm…”. Tuy vậy, quy định này của Hiến pháp vẫn mang tính dân chủ sâu sắc, phản ánh địa vị làm chủ nhà nước của nhân dân nói chung, của cử tri nói riêng.

1.5. Các quyền chính trị của công dân trong Hiến pháp năm 2013

Hiến pháp năm 2013 ra đời trên cơ sở Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội năm 1991 (bổ sung, phát triển năm 2011) của Đảng Cộng sản Việt Nam, cùng với kết quả tổng kết thực tiễn 25 năm thực hiện công cuộc đổi mới toàn diện đất nước đã đặt ra yêu cầu phải sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992; nhằm thể chế hóa hơn, sâu sắc hơn quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về đề cao chủ quyền nhân dân, phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa và đảm bảo tất cả các quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.

Hiến pháp năm 2013 ra đời trên cơ sở kế thừa, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992. Tuy nhiên thì Hiến pháp năm 2013 đã quy định cụ thể, chặt chẽ hơn về các quyền chính trị của công dân như:

Về quyền bầu cử, ứng cử và quyền tham gia công việc quản lý nhà nước và xã hội: Các quyền này được quy định tại Điều 27, 28, 29 Hiến pháp năm 2013. Theo đó, công dân đủ mười tám tuổi trở lên có quyền bầu cử và đủ hai mươi mốt tuổi trở lên có quyền ứng cử vào Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp. Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội. Công dân có quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân. Theo Điều 6, Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện.

Về quyền tự do ngôn luận, báo chí; quyền tiếp cận thông tin: Theo Điều 25 Hiến pháp năm 2013, công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin. Nếu như Hiến pháp 1992 chỉ quy định “Công dân có quyền được thông tin” (Điều 69), thì Hiến pháp năm 2013 tại Điều 25 đã thay chữ “được thông tin” bằng cụm từ “tiếp cận thông tin”. Nhờ quyền tiếp cận thông tin, mọi công dân có thể tiếp cận thông tin, cả về các quyền thực định cũng như về hoạt động tư pháp, để thụ hưởng đầy đủ và bảo vệ các quyền của mình theo Hiến pháp và pháp luật.

Về quyền tự do hội họp, lập hội, biểu tình: Quyền này được quy định tại Điều 25, Hiến pháp năm 2013.

Về quyền tự do tín ngưỡng và tôn giáo: Điều 24, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Mọi người có quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo, theo hoặc không theo một tôn giáo nào. Các tôn giáo bình đẳng trước pháp luật. Nhà nước tôn trọng và bảo hộ quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo. Không ai được xâm phạm tự do tín ngưỡng, tôn giáo hoặc lợi dụng tín ngưỡng, tôn giáo để vi phạm pháp luật”. 

Về quyền bình đẳng của các dân tộc: Theo Điều 5, Hiến pháp năm 2013 “các dân tộc bình đẳng, đoàn kết, tôn trọng và giúp đỡ nhau cùng phát triển; nghiêm cấm mọi hành vi kỳ thị, chia rẽ dân tộc. Các dân tộc có quyền dùng tiếng nói, chữ viết, giữ gìn bản sắc dân tộc và phát huy những phong tục, tập quán, truyền thống và văn hóa tốt đẹp của mình. Nhà nước thực hiện chính sách phát triển toàn diện và tạo điều kiện để tất cả các dân tộc thiểu số phát huy nội lực, cùng phát triển với đất nước”. Điều 42 Hiến pháp năm 2013 đã quy định một quyền mới là: Công dân có quyền xác định dân tộc của mình, sử dụng ngôn ngữ mẹ đẻ, lựa chọn ngôn ngữ giao tiếp.

2. Những phương hướng chủ yếu nhằm nâng cao vai trò của Hiến pháp trong việc bảo đảm các quyền chính trị của công dân

Việc nâng cao hơn nữa vai trò của Hiến pháp trong việc bảo đảm các quyền chính trị của công dân ở nước ta cần được tiến hành đồng thời và đồng bộ theo nhiều phương hướng khác nhau. Ở đây, tác giả xin nêu một số phương hướng mang tính pháp lý.

Thứ nhất, tiếp tục nâng cao nhận thức về các quyền chính trị của công dân và mối quan hệ chặt chẽ giữa các quyền chính trị đó với Hiến pháp.

Có thể nói, các quyền chính trị của công dân và nền lập hiến Việt Nam vì con người, cho con người và vì quyền làm chủ nhà nước, làm chủ xã hội, làm chủ bản thân mình của nhân dân lao động là một trong những thành quả vĩ đại nhất của cuộc cách mạng dân tộc dân chủ nhân dân và cách mạng xã hội chủ nghĩa ở nước ta. Thực tiễn cách mạng Việt Nam đã chứng minh hùng hồn rằng, khi nhân dân lao động làm chủ đất nước, tức là nắm được chính quyền nhà nước, thì nhân dân có điều kiện và khả năng sử dụng nhà nước để thực hiện quyền lực của mình dưới sự lãnh đạo của Đảng; còn nhà nước khi đã trở thành nhà nước của dân, do dân và vì dân thì nhà nước có đủ sức mạnh vật chất và sức mạnh tinh thần để thực thi quyền lực nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng. Các quyền chính trị của công dân và sự bảo đảm các quyền đó bằng Hiến pháp và pháp luật chính là sự thể hiện quyền làm chủ nhà nước của nhân dân lao động và sức mạnh của Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Bởi vậy, sự nhận thức đúng đắn, đầy đủ và không ngừng nâng cao sự nhận thức đó về mục đích, ý nghĩa, tầm quan trọng các quyền chính trị của công dân và sự bảo đảm các quyền đó bằng Hiến pháp và pháp luật là tiền đề và điều kiện tư tưởng – chính trị - pháp lý vô cùng quan trọng để bảo đảm và phát huy cao độ quyền làm chủ nhà nước của nhân dân; nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của nhà nước và cùng cố mối quan hệ bền chặt giữa nhà nước với nhân dân.

Thứ hai, đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến, giải thích, giáo dục các quy phạm hiến pháp về các quyền chính trị của công dân và bảo đảm của Nhà nước để mọi người nhận thức đúng đắn, sâu sắc, thống nhất hơn nữa giá trị, vai trò của các quy phạm hiến pháp trong việc bảo đảm các quyền chính trị của công dân.

Bảo đảm các quyền chính trị của công dân ở nước ta là nhiệm vụ chung của hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, Hiến pháp vẫn giữ vị trí hàng đầu và có vai trò quan trọng nhất trong hệ thống pháp luật vì nó là Luật cơ bản của Nhà nước và có giá trị pháp lý cao nhất; mọi văn bản quy phạm pháp luật khác trực tiếp hay gián tiếp liên quan tới các quyền chính trị của công dân và bảo đảm của Nhà nước đều phải được ban hành trên cơ sở Hiến pháp và phù hợp với Hiến pháp. Các quy phạm hiến pháp về các quyền chính trị của công dân và bảo đảm Nhà nước có ý nghĩa to lớn và tầm quan trọng đặc biệt trong xây dựng pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật và bảo vệ pháp luật. Do đó, sự nhận thức đúng đắn, đầy đủ, sâu sắc, thống nhất về các quy phạm hiến pháp về các quyền chính trị của công dân và bảo đảm của Nhà nước sẽ là điều kiện quan trọng để nâng cao hiệu quả hoạt động trên cả ba lĩnh vực hoạt động pháp luật đó.

Trong thời gian qua, do nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan nên công tác tuyên truyền, phổ biến, giải thích, giáo dục Hiến pháp nói chung, các quy phạm pháp luật về các quyền chính trị của công dân và bảo đảm của Nhà nước nói riêng chưa được chú trọng đúng mức. Không ít người chưa nhận thức đúng đắn và đầy đủ về Hiến pháp. Đặc biệt người dân còn chưa có thói quen sử dụng Hiến pháp – Luật cơ bản – như là một công cụ pháp lý hữu hiệu nhất để vừa tự bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình, trong đó có các quyền, lợi ích hợp pháp về chính trị khi chúng bị xâm hại, vừa đấu tranh chống lại những hành vi vi phạm pháp luật trong bộ máy nhà nước và ở ngoài xã hội. Tình hình đó cũng gây không ít khó khăn, trở ngại cho việc xây dựng pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật và bảo vệ pháp luật trong các lĩnh vực xã hội, trong đó có lĩnh vực chính trị.

Vì vậy, theo chúng tôi, trong thời gian tới, thông qua các phương tiện thông tin đại chúng và các diễn đàn khác, cần sử dụng đồng bộ, linh hoạt và sáng tạo các hình thức tuyên truyền, phổ biến, giải thích và giáo dục các quy phạm hiến pháp về các quyền chính trị của công dân và bảo đảm của Nhà nước như nói chuyện về Hiến pháp, tọa đàm về Hiến pháp, thi tìm hiểu Hiến pháp, giải thích chính thức Hiến pháp, giải thích không chính thức Hiến pháp, giảng dạy về Hiến pháp trong các trường phổ thông…

Thứ ba, thực hiện đầy đủ, nghiêm chỉnh và thống nhất các quy phạm hiến pháp hiện hành về các quyền chính trị của công dân và bảo đảm của Nhà nước.

Thực hiện các quy phạm hiến pháp về các quyền chính trị của công dân và bảo đảm của Nhà nước nằm trong tổng thể việc thực hiện tất cả các quy phạm hiến pháp trên thực tế và được tiến hành dưới bốn hình thức có quan hệ chặt chẽ với nhu là tuân thủ, chấp hành, thi hành và áp dụng pháp luật.

Thứ tư, tăng cường công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện các quy phạm hiến pháp về các quyền chính trị của công dân và bảo đảm của Nhà nước.

Kiểm tra, giám sát việc thực hiện các quy phạm hiến pháp về các quyền chính trị của công dân và bảo đảm của Nhà nước và nhằm phát hiện những vi phạm, khuyết nhược điểm để đề xuất những biện pháp xử lý và khắc phục, vừa để đánh giá tính đúng đắn, tính khả thi của các quy phạm hiến pháp đó và tiếp nhận những ý kiến đóng góp của dư luận xã hội để tìm cách sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện các quy phạm hiến pháp cho phù hợp với thực tế. Đối với các quy phạm pháp luật về các quyền chính trị của công dân và bảo đảm của Nhà nước thì thông qua kiểm tra việc thực hiện chúng, chúng ta có thể thấy được những ưu, nhược điểm của Nhà nước trong việc bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của nhân dân lao động đối với Nhà nước; những vưỡng mắc cần tháo gỡ trong quá trình nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình đối với Nhà nước; nhu cầu mở rộng các quyền, tự do dân chủ về chính trị của công dân…

4. Những điểm mới trong các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 2013

10/03/2015

Trong quá trình lấy ý kiến nhân dân vào dự thảo sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, Chương IX của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 về chính quyền địa phương là một trong những vấn đề nhận được sự quan tâm và thảo luận nhiều nhất của các đại biểu Quốc hội, các cấp quản lý Trung ương và địa phương cũng như giới khoa học. Bởi vì việc sửa đổi, bổ sung các nội dung tại Chương này có ảnh hưởng trực tiếp tới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp, bảo đảm cụ thể hóa chủ trương của Đảng về tổ chức hợp lý, hiệu quả chính quyền địa phương, tăng cường năng lực hoạt động của các cấp chính quyền địa phương, đồng thời nâng cao tính gần dân của các hoạt động hành chính, thiết lập chế độ chịu trách nhiệm độc lập về các nguồn lực. Bên cạnh đó, việc nghiên cứu, sửa đổi các quy định của Hiến pháp năm 1992 cũng nhằm bảo đảm thiết lập các nguyên tắc về tính chất, vị trí, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương và các cơ quan trong bộ máy chính quyền địa phương tương đối ổn định, phù hợp với tính chất có hiệu lực lâu dài của Hiến pháp, khắc phục những vướng mắc, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong thời gian qua và là cơ sở Hiến định để cụ thể hóa trong Luật tổ chức chính quyền địa phương.

Theo đó, tại Hiến pháp năm 2013, các quy định về chính quyền địa phương được quy định tại Chương IX, gồm 7 điều, từ Điều 110 đến Điều 116, được xây dựng trên cơ sở đổi tên Chương IX (Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân) của Hiến pháp năm 1992. So với các quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), các quy định này vừa có tính kế thừa, vừa có sự bổ sung, phát triển với một số quy định mở đường cho sự cải cách tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân (HĐND), Uỷ ban nhân dân (UBND).

Hiến pháp năm 2013 quy định một cách tổng quát về đơn vị hành chính, về nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, còn những vấn đề cụ thể về tổ chức, thẩm quyền của từng cấp chính quyền địa phương sẽ do luật định. Những điểm sửa đổi, bổ sung cơ bản, quan trọng gồm:

- Về đơn vị hành chính: Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992 về các đơn vị hành chính nhằm bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ, ổn định trong cấu trúc hành chính ở nước ta; đồng thời bổ sung quy định về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, đơn vị hành chính tương đương với quận, huyện, thị xã thuộc thành phố trực thuộc Trung ương. Theo đó, nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường; đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập (Điều 110). 

- Về tổ chức chính quyền địa phương: Hiến pháp năm 2013 quy định khái quát theo hướng: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định” (Điều 111). Việc tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cụ thể ở từng đơn vị hành chính sẽ được quy định trong Luật tổ chức chính quyền địa phương trên cơ sở tổng kết việc thực hiện chủ trương của Đảng thí điểm một số nội dung về tổ chức chính quyền đô thị và kết quả tổng kết thực hiện Nghị quyết 26 của Quốc hội, đáp ứng yêu cầu tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và các nguyên tắc phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương. 

- Về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương: Hiến pháp năm 2013 quy định chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó (Điều 112). 

- Về địa vị pháp lý và chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương: Kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Hội đồng nhân dân quyết định các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, các vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước ở địa phương (Điều 113). Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (Điều 114). Hiến pháp cũng sắp xếp lại và làm rõ hơn tính chất, trách nhiệm, thẩm quyền của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân để phù hợp với nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước thống nhất và mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương trong tình hình mới (Điều 113, Điều 114). 

1. Về sửa đổi tên Chương IX thành “Chính quyền địa phương”

Hiến pháp năm 2013 đã sửa đổi tên gọi của Chương IX từ "Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân" thành "Chính quyền địa phương". Việc sửa đổi tên gọi của Chương này không chỉ thuần túy là sự sửa đổi về câu chữ, mà hơn hết đã thể hiện được tính thống nhất của chính quyền địa phương và sự kết nối chặt chẽ của hai cơ quan tổ chức thực thi quyền quyền lực nhà nước ở địa phương. Bởi vì, mặc dù HĐND và UBND là hai cơ quan có vị trí và chức năng khác nhau, nhưng được tổ chức và hoạt động trên cùng một địa bàn, một cấp hành chính, có mối quan hệ chặt chẽ về mặt tổ chức và trong tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Thực tế cho thấy hiệu lực, hiệu quả hoạt động của một cấp chính quyền địa phương chủ yếu dựa vào việc phát huy mang tính tổng hợp hiệu lực hoạt động của cả hai cơ quan trong một thể thống nhất. Bởi vậy, việc đổi tên gọi của Chương này là một bước thay đổi nhận thức về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong Hiến pháp, thể hiện rõ tính thống nhất, thông suốt của bộ máy nhà nước từ Trung ương đến chính quyền địa phương trong một nhà nước đơn nhất.

Việc sửa đổi tên gọi của Chương cũng đã đặt ra yêu cầu phải có đổi mới thực sự về mô hình tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương theo hướng:

(i) Bảo đảm sự gắn kết chặt chẽ hơn nữa giữa HĐND và UBND. Trong đó, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước trong phạm vi đơn vị hành chính - lãnh thổ, thực hiện chức năng của mình trên cơ sở Hiến pháp, Luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đóng vai trò chủ yếu trong việc tổ chức thực hiện Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên ở địa phương. Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.

(ii) Phân cấp, phân quyền rành mạch nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, bảo đảm  nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương và các nguồn lực bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp.

(iii) Khẳng định rõ nét hơn vị trí của chính quyền địa phương trong hệ thống hành chính thống nhất, thông suốt của một Nhà nước đơn nhất, trong đó, giải quyết mối quan hệ hài hòa giữa chính quyền địa phương với các cơ quan hành chính cấp trên và giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau.

2. Sửa đổi, bổ sung quy định về các đơn vị hành chính

Phân chia đơn vị hành chính là một trong những nội dung quan trọng của chính quyền địa phương, là cơ sở để thiết lập tổ chức bộ máy thực hiện chức năng quản lý trên đơn vị hành chính đó. Kế thừa phần lớn các quy định của Điều 118 Hiến pháp năm 1992 và nhằm bảo đảm sự ổn định của hệ thống các đơn vị hành chính đã được phân chia và hình thành trong thời gian qua, Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định các đơn vị hành chính của nước ta được phân định như sau:

"Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương;

Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; 

Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường.

Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập."

Bên cạnh đó, quy định tại Điều 110 Hiến pháp năm 2013 có một số bổ sung để mở đường cho việc thiết lập, hình thành một số đơn vị hành chính đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, đô thị hóa ngày càng gia tăng cao độ như hiện nay, cụ thể:

Thứ nhất, Điều 110 đã bổ sung quy định “đơn vị hành chính tương đương” với quận, huyện, thị xã trong thành phố trực thuộc Trung ương nhằm tăng khả năng dự báo và tính ổn định của Hiến pháp trong việc đáp ứng nhu cầu khách quan của quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Quy định này mặc dù chưa định tên, loại hình của đơn vị hành chính được bổ sung, nhưng cho thấy Hiến pháp năm 2013 để mở cho việc thành lập đơn vị hành chính mới trong thành phố trực thuộc Trung ương, chẳng hạn, “thành phố” trong “thành phố trực thuộc Trung ương” như đề xuất của thành phố Hồ Chí Minh trong Đề án thí điểm mô hình chính quyền đô thị. Việc bổ sung quy định này là trên cơ sở tiếp thu ý kiến của Chính phủ, của các đại biểu Quốc hội, nhất là các đại biểu của thành phố Hồ Chí Minh và trên cơ sở các đề án thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị ở Đà Nẵng và thành phố Hồ Chí Minh.

Thứ hai, bổ sung quy định “đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập”. Quy định này trên thực tế không phải là nội dung mới hoàn toàn, vì tại khoản 8 Điều 84 Hiến pháp năm 1992 quy định về thẩm quyền của Quốc hội đã quy định rõ thẩm quyền của Quốc hội trong việc thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, nhưng tại quy định về đơn vị hành chính tại Điều 118 Hiến pháp năm 1992 không quy định về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Do đó, việc bổ sung quy định này tại Điều 110 Hiến pháp năm 2013 là cần thiết để bảo đảm tính tổng thể của các đơn vị hành chính của nước ta, đáp ứng nhu cầu thiết lập các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đang đặt ra ở một số địa phương (như huyện đảo Phú Quốc tỉnh Kiên Giang và huyện Vân Đồn tỉnh Quảng Ninh...). Quy định này được bổ sung trên cơ sở ý kiến đề xuất của các đại biểu Quốc hội, các cơ quan, tổ chức (nhất là ý kiến đề xuất của Chính phủ) và các địa phương.

Thứ ba, Điều 110 bổ sung quy định “việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”. Việc bổ sung quy định này cùng với việc điều chỉnh thẩm quyền của Chính phủ trong việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh lên thành thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Mục đích của việc bổ sung quy định này là nhằm thiết lập các tiêu chí, điều kiện, trình tự, thủ tục thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính chặt chẽ để bảo đảm tính ổn định các đơn vị hành chính, tránh tình trạng “nhập - tách” có phần dễ dãi, thiếu căn cứ, tiêu chí minh bạch, công khai, đặc biệt là thiếu sự tham gia ý kiến có tính quyết định của nhân dân như thực tế vừa qua ở nước ta. Hiện nay, Dự án Luật tổ chức quyền địa phương đang được khẩn trương xây dựng, trong đó quy định rõ trình tự, thủ tục thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính và thủ tục lấy ý kiến nhân dân địa phương.

3. Thiết lập các nguyên tắc về mô hình tổ chức chính quyền địa phương có sự đổi mới phù hợp với đặc điểm đô thị, nông thôn, hải đảo

Để thực hiện một bước đổi mới mô hình tổ chức của chính quyền địa phương các cấp, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 26/2008/QH12 về việc thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường ở 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Sau một năm thực hiện Nghị quyết quan trọng này, Nhà nước ta đã tiến hành sơ kết thấy rõ những mặt thành công và những điểm còn hạn chế. Trên cơ sở đó, Báo cáo chính trị của Đại hội Đảng lần thứ XI chỉ đạo: “Tiếp tục thực hiện thí điểm chủ trương không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường”. Đồng thời, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Đại hội Đảng XI cũng có chủ trương: “Tổng kết, đánh giá mô hình tổ chức và chất lượng hoạt động của chính quyền địa phương nhằm xác lập mô hình tổ chức phù hợp, bảo đảm phân định đúng chức năng, trách nhiệm, thẩm quyền, sát thực tế, hiệu lực, hiệu quả. Xây dựng chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn phù hợp”.

Trong quá trình sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, đa số ý kiến thống nhất với nhau ở hai vấn đề mang tính nguyên tắc là đã có đơn vị hành chính thì phải có chính quyền; chính quyền phải bao gồm HĐND và UBND, UBND do HĐND cùng cấp bầu ra. Vì vậy, Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định:

“1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

2. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”.

Điều 111 của Hiến pháp năm 2013 có sự xuất hiện khái niệm mới “cấp chính quyền địa phương”. Khái niệm này cho phép phân biệt rõ giữa cách phân chia đơn vị hành chính để quản lý với mô hình tổ chức chính quyền ở từng đơn vị hành chính. Ở tất cả các đơn vị hành chính phải có chính quyền địa phương nhưng không phải một đơn vị hành chính là một cấp chính quyền. Cấp chính quyền được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Ở đâu được coi là cấp chính quyền thì chính quyền ở đó bao gồm HĐND và UBND, UBND do HĐND cùng cấp bầu ra; còn ở đâu không được coi là cấp chính quyền thì sẽ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công tại địa bàn. Như vậy, Điều 111 Hiến pháp năm 2013 đã đưa ra quy định mới “cấp chính quyền địa phương” gồm có HĐND và UBND và cấp chính quyền được xác định ở những đơn vị hành chính nào sẽ do luật định, phù hợp với “đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”.

Thực tế cho thấy, quản lý nhà nước đối với đời sống đô thị là khác so với quản lý nhà nước đối với đời sống nông thôn. Mặc dù vậy, Hiến pháp 1992 vẫn quy định việc thiết lập các đơn vị hành chính đô thị cũng như nông thôn, trên cùng một mặt bằng pháp lý, không có sự khác biệt. Dù là tỉnh hoặc thành phố trực thuộc trung ương đều là một cấp chính quyền “gọi chung là cấp tỉnh”, “gọi chung là cấp huyện” và “gọi chung là cấp xã”. Ở đây, có thể thấy hầu như chưa có ý tưởng tạo ra sự khác biệt giữa chính quyền nông thôn và đô thị, mặc dù trên thực tế hai địa bàn có đối tượng quản lý nhà nước rất khác nhau và vì vậy, đòi hỏi cách thức, phương pháp quản lý cũng phải khác nhau.

Qua nghiên cứu thực tế, đô thị có một số đặc điểm sau đây đòi hỏi phải có sự phân biệt trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị và nông thôn: (i) tập trung dân cư với mật độ cao, địa giới hành chính và điều kiện sinh sống của người dân khá chật hẹp; (ii) cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội phát triển có tính liên thông, đồng bộ; (iii) có nếp sống, văn hóa của người dân gắn liền với đặc điểm sinh hoạt, giao tiếp rất đặc thù khác với nông thôn; (iv) là nơi dễ tập trung, phát sinh các tệ nạn xã hội gây phức tạp trong quản lý.

Xuất phát từ các đặc điểm nói trên của đô thị, quản lý Nhà nước ở đô thị đòi hỏi phải bảo đảm, tính thống nhất, đồng bộ và liên thông trên mọi khía cạnh của quản lý Nhà nước như tổ chức bộ máy, cơ chế, phương thức quản lý, thẩm quyền và trách nhiệm...

Các đặc điểm của nông thôn tương phản với các đặc điểm của đô thị: (i) dân cư tập trung với mật độ không cao và phần lớn đất đai thường được sử dụng cho hoạt động sản xuất nông nghiệp; (ii) điểm dân cư nông thôn là nơi cư trú tập trung của nhiều hộ gia đình gắn kết với nhau trong sản xuất, sinh hoạt và các hoạt động xã hội khác; (iii) không có chức năng làm trung tâm và tính tập trung cao như ở đô thị; (iv) tính gắn kết trong những cộng đồng có quy mô nhỏ, phù hợp với cách quản lý theo kiểu tự quản, tự quyết định các vấn đề quan trọng. Với đặc điểm cơ bản của nông thôn là tính gắn kết cộng đồng rất cao, cơ sở hạ tầng xã hội phát triển chưa cao, trình độ dân trí thấp hơn ở đô thị nên mô hình quản lý Nhà nước ở nông thôn phải có những khác biệt so với đô thị. Những khác biệt này đặc biệt nhấn mạnh đến các khuôn khổ tự quản và tổ chức các cấp chính quyền. Do trình độ dân trí thấp hơn so với khu vực đô thị, phong cách quản lý và cách thức giao tiếp cộng đồng cũng khác nên các vấn đề quản lý mọi mặt kinh tế - xã hội phải được xử lý theo cách thức thể hiện tốt nhất ý chí của cộng đồng. Áp dụng cơ chế quản lý hành chính trực tiếp và bỏ qua vai trò của cơ quan đại diện, dù trong điều kiện hệ thống pháp luật có hoàn thiện đến đâu, sẽ không phù hợp với địa bàn nông thôn.

Theo tinh thần đó, quy định có tính mở về mô hình tổ chức chính quyền địa phương (tại Điều 111 Hiến pháp năm 2013) tạo cơ hội đón nhận tư tưởng đổi mới trong quá trình xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương.

4. Bổ sung quy định về nhiệm vụ của chính quyền địa phương

Hiến pháp năm 1992 không có điều khoản riêng quy định về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương mà chỉ quy định về thẩm quyền của HĐND và UBND. Hiến pháp năm 2013 đã thay đổi cách tiếp cận, coi chính quyền địa phương là một thiết chế hiến định.

Vì vậy, Hiến pháp năm 2013 cũng đã bổ sung một điều mới quy định trực tiếp chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương (Điều 112). Theo đó, chính quyền địa phương có 2 loại nhiệm vụ được phân biệt với nhau: (1) tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; (2) quyết định các vấn đề của địa phương do luật định. Trong một Nhà nước đơn nhất như nước ta, nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu của chính quyền địa phương là tổ chức và bảo đảm thực hiện Hiến pháp, pháp luật tại địa phương. Đồng thời, chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm xuất phát từ tính đặc thù của địa phương. Đây là nhiệm vụ có tính tự quản cao. Việc thực hiện hai nhiệm vụ quan trọng này đặt dưới sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên.

“Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương” (khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013). Có thể nói, đây là một nguyên tắc hiến định quan trọng trong việc thiết kế cơ chế điều chỉnh mối quan hệ giữa chính quyền địa phương và chính quyền Trung ương (cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau) trong việc xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các luật có liên quan. Chỉ có trên cơ sở phân định rõ thẩm quyền của mỗi cấp chính quyền theo tinh thần phân cấp mạnh mẽ thì cơ chế xác định trách nhiệm, bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền mới hiệu quả. Bên cạnh cơ chế phân cấp, phân quyền theo tinh thần của Điều 52 và khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013, còn có cơ chế uỷ quyền. Vì vậy, khoản 3 Điều 112 Hiến pháp năm 2013 có quy định: “Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”. Trên thực tế rất nhiều nhiệm vụ của Trung ương được giao cho địa phương thực hiện, nhưng chỉ giao việc mà không kèm theo các điều kiện để thực hiện công việc đó, do đó, gây rất nhiều khó khăn cho địa phương. Quy định tại Khoản 3 Điều 112 của Hiến pháp tạo cơ sở hiến định giải quyết nhiều bức xúc của các địa phương hiện nay.

5. Các quy định về Hội đồng nhân dân

Các quy định về HĐND trong Hiến pháp năm 2013 về cơ bản có sự kế thừa các quy định về HĐND trong Hiến pháp năm 1992. Theo tinh thần đó, Khoản 1 Điều 113 tiếp tục quy định “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân địa phương, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”.[1]

Khoản 2 Điều 113 quy định rõ hơn chức năng và nhiệm vụ của HĐND địa phương, theo đó, HĐND thực hiện 2 loại chức năng là “quyết định” và “giám sát”, cụ thể, HĐND:

- Quyết định các vấn đề của địa phương do luật định;

- Giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân.

Như vậy, ở vai trò thực hiện các vấn đề của địa phương, HĐND sẽ quyết định chính sách về những vấn đề thuộc địa phương trên cơ sở phát huy vai trò khởi xướng chính sách của UBND và các tổ chức, cơ quan khác, đồng thời giám sát việc thực hiện các chính sách này. Trong khi đó, đối với các nhiệm vụ mà Trung ương giao cho chính quyền địa phương thực hiện thì HĐND có trách nhiệm giám sát việc triển khai công việc này. Quy định thẩm quyền của HĐND như vậy là phù hợp với những điểm mới trong quy định tại Điều 112 về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương.

Tuy nhiên, nếu việc cải cách hành chính được đẩy mạnh theo hướng phân cấp mạnh mẽ cho địa phương và tạo không gian pháp lý đủ rộng để các địa phương phát huy lợi thế so sánh và những đặc thù vốn có của mình thì vai trò tự chủ của chính quyền địa phương sẽ được phát huy hơn. Tính chủ động thực sự của HĐND trong khuôn khổ, trên các vấn đề mà các cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp, uỷ quyền sẽ được khẳng định. Và lúc đó, tính đại diện của HĐND thể hiện ý chí, nguyện vọng, quyền lợi của nhân dân địa phương đã bầu ra mình sẽ rõ nét hơn. Trên thực tế, do sự phân cấp giữa Trung ương và các cấp địa phương chưa rõ ràng và mạnh mẽ, những vấn đề thể hiện lợi ích có tính đặc thù cũng như thể hiện yêu cầu cần phát huy tính chủ động của cơ quan đại diện địa phương các cấp chưa được làm rõ nên hoạt động của HĐND khó mà tránh được tính hình thức. Tính tự chủ của HĐND với tính cách là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương có thể nói, đến nay cũng còn có phần hạn chế. Điều này trực tiếp liên quan đến việc xác định ở cấp địa phương nào cần có cơ quan đại diện và từ đó việc đại diện mới có nội dung.

6. Các quy định về Ủy ban nhân dân

Quy định về tính chất, nguồn gốc hình thành của UBND trong Hiến pháp năm 2013 về cơ bản vẫn kế thừa các quy định về UBND trong Hiến pháp năm 1992. Ở đơn vị hành chính nào được xác định là cấp chính quyền, ở đó có HĐND và UBND, UBND do HĐND bầu ra và được xác định là “cơ quan chấp hành của HĐND”, “cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương”. Cụ thể, theo quy định tại Điều 114 Hiến pháp năm 2013: “Uỷ ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên”. Tuy nhiên, quy định trên cũng có tính mở nhất định theo hướng, ở những đơn vị hành chính không được xác định là một cấp chính quyền địa phương, thì cơ quan quản lý hành chính ở nơi đó được thành lập như thế nào là do luật định.

Về chức năng, nhiệm vụ của UBND, Khoản 2 Điều 114 tiếp tục quy định “Uỷ ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân”, đồng thời có bổ sung nhiệm vụ “thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao”.

7. Quy định về đại biểu Hội đồng nhân dân

Về cơ bản, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1992 về đại biểu HĐND (Điều 121 và 122 Hiến pháp năm 1992). Cụ thể, Điều 115 Hiến pháp năm 2013 quy định như sau:

“1. Đại biểu Hội đồng nhân dân là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân địa phương; liên hệ chặt chẽ với cử tri, chịu sự giám sát của cử tri, thực hiện chế độ tiếp xúc, báo cáo với cử tri về hoạt động của mình và của Hội đồng nhân dân, trả lời những yêu cầu, kiến nghị của cử tri; xem xét, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đại biểu Hội đồng nhân dân có nhiệm vụ vận động Nhân dân thực hiện Hiến pháp và pháp luật, chính sách của Nhà nước, nghị quyết của Hội đồng nhân dân, động viên Nhân dân tham gia quản lý nhà nước.

2. Đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền chất vấn Chủ tịch Ủy ban nhân dân, các thành viên khác của Uỷ ban nhân dân, Chánh án Toà án nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân và Thủ trưởng cơ quan thuộc Uỷ ban nhân dân. Người bị chất vấn phải trả lời trước Hội đồng nhân dân. Đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền kiến nghị với các cơ quan nhà nước, tổ chức, đơn vị ở địa phương. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị này có trách nhiệm tiếp đại biểu, xem xét, giải quyết kiến nghị của đại biểu.”

Trong quá trình xây dựng Hiến pháp năm 2013, các quy định về đại biểu Hội đồng nhân dân nhận được sự đồng thuận cao của các Bộ, ngành, địa phương, các cơ quan, tổ chức, chuyên gia, nhà khoa học và nhân dân. Tuy nhiên, cũng có ý kiến của một số nhà khoa học cho rằng không nên tiếp tục quy định quyền chất vấn của Đại biểu HĐND đối với Chánh án TAND vì quy định ấy không có lợi cho việc bảo đảm tính độc lập trong xét xử của tòa án trong quá trình thực thi quyền tư pháp của mình. Trong khi đó, một số chuyên gia, nhà khoa học lại cho rằng, quy định quyền chất vấn kể trên là phù hợp với nguyên tắc tổ chức và hoạt động của nhà nước ta (tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân), phù hợp với tính chất là người đại biểu nhân dân của các đại biểu Hội đồng nhân dân.

8. Quy định về mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên

Về cơ bản, các quy định trong Hiến pháp năm 1992 được tiếp tục kế thừa trong quy định tại Điều 116 Hiến pháp năm 2013 về mối quan hệ giữa HĐND, UBND với MTTQVN và các tổ chức thành viên. Cụ thể, Điều 116 Hiến pháp năm 2013 quy định như sau:

“1. Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân thực hiện chế độ thông báo tình hình của địa phương cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân, lắng nghe ý kiến, kiến nghị của các tổ chức này về xây dựng chính quyền và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương; phối hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân động viên Nhân dân cùng Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh ở địa phương.

2. Chủ tịch Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương được mời tham dự các kỳ họp Hội đồng nhân dân và được mời tham dự hội nghị Uỷ ban nhân dân cùng cấp khi bàn các vấn đề có liên quan.”

Trong quá trình xây dựng Hiến pháp năm 2013, các quy định kể trên của Hiến pháp nhận được sự đồng thuận cao trong các ý kiến góp ý, đề xuất của các cơ quan, tổ chức, chuyên gia, nhà khoa học và nhân dân.

9. Yêu cầu đặt ra đối với việc hoàn thiện pháp luật về chính quyền địa phương

Hiến pháp năm 2013 đã có những quy định mang tính nguyên tắc cụ thể về phân định nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền địa phương phải do luật định, đồng thời cũng thiết kế một số quy định mở để tạo điều kiện cho việc nghiên cứu chín muồi trong quá trình xây dựng Luật tổ chức chính quyền địa phương (liên quan đến tổ chức của chính quyền địa phương). Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung nhiều quy định mới có tính chất mở đường cho việc phân định rõ nhiệm vụ của từng cấp “chính quyền địa phương quyết định các vấn đề của địa phương do luật định” (Điều 112) và thiết kế mô hình chính quyền địa phương ít tầng nấc hơn, không nhất thiết phải rập khuôn mô hình chính quyền nông thôn cho chính quyền đô thị, quy định rõ hơn nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương v.v. chính quyền trung ương với chính quyền địa phương diễn ra thuận lợi hơn.

Thẩm quyền của từng cấp chính quyền địa phương, về cơ bản phải được xác định bởi luật (Điều 112 Hiến pháp) mà không phải do các cấp chính quyền chuyển giao cho nhau. Về nguyên tắc, các đạo luật không được làm cho quyền quyết định của từng cấp chính quyền bị thu hẹp đi. Hơn nữa, theo tinh thần Điều 112 Hiến pháp thì cấp trung ương (Chính phủ, các Bộ) cũng chỉ là một trong các cấp chính quyền trong mối tương quan và bảo đảm tính độc lập của từng cấp chính quyền.

Dự án Luật tổ chức chính quyền địa phương là một trong những dự án luật về tổ chức bộ máy nhà nước quan trọng, có nhiệm vụ thể chế hóa các văn bản của Đảng và Hiến pháp năm 2013 với mục tiêu giải quyết các vấn đề vô cùng phức tạp, có sự tác động, ảnh hưởng đáng kể tới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp. Bên cạnh đó, cần phải bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của Luật tổ chức chính quyền địa phương với Luật ngân sách nhà nước vì Luật ngân sách nhà nước có nhiệm vụ bảo đảm tài chính cho chính quyền địa phương mà vấn đề tài chính là vấn đề cốt lõi của phân quyền, phân cấp, của tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương không chỉ được bảo đảm về tài chính trong việc thực hiện nhiệm vụ được ủy quyền mà các nhiệm vụ được phân quyền cần phải được bảo đảm, như vấn đề tài chính, tổ chức, nhân sự, ban hành quy định để thực hiện những thẩm quyền luật định.

Bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương cần được xác định là mục tiêu của tiến trình cải

5. Một số điểm mới về vị trí, chức năng của Chính phủ trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

10/02/2015

Chính phủ là trung tâm bộ máy nhà nước. Cải cách hành chính là trọng tâm của cải cách bộ máy nhà nước.

 

Với tính năng động được quy định bởi nền kinh tế thị trường, hoạt động của Chính phủ có tác dụng thúc đẩy hoạt động của bộ máy nhà nước. Chính phủ có chức năng cơ bản là thực thi Hiến pháp và pháp luật, hoạch định và điều hành chính sách quốc gia, tổ chức thực hiện phân bổ ngân sách, quản lý và phát huy tất cả các nguồn lực của quốc gia. Là cơ quan có trách nhiệm tổ chức thực hiện pháp luật, Chính phủ bảo đảm quản lý thị trường, quản lý xã hội, bảo đảm quyền tự do, dân chủ, quyền con người, quyền công dân; duy trì và bảo đảm trật tự cộng cộng.

So với Hiến pháp năm 1992, quy định của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Hiến pháp năm 2013) về vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền  hạn, cũng như về cơ chế thực hiện quyền lực của Chính phủ đều có những sửa đổi, bổ sung theo tinh thần đổi mới theo hướng, đề cao vị trí, vai trò là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; bảo đảm tính độc lập tương đối, tăng cường tính chủ động, linh hoạt, sáng tạo và tính dân chủ pháp quyền trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ.

Chính phủ (ở các nước thường gọi là Nội các) là một thiết chế vừa mang tính chất chính trị, vừa mang tính chất hành chính nhà nước. Chính phủ là động lực chính của bộ máy nhà nước hiện đại. Trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và chủ động, tích cực hội nhập quốc tế, yªu cÇu vÒ n©ng cao hiÖu lùc vµ hiÖu qu¶ qu¶n lý hµnh chÝnh nhµ n­íc ®èi với ®êi sèng kinh tÕ – x· héi trë nªn ngµy cµng ®a d¹ng vµ khó khăn, phức tạp, ®ßi hái ph¶i ph¸t huy m¹nh mÏ vị trí vai trß hành chính nhà nước cao nhất nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Chính phủ trong quản lý nhà nước đối với các mặt đời sồng kinh tế - xã hội của đất nước. Chính phủ ph¶i cã ®ñ quyÒn lùc vµ cã kh¶ n¨ng sö dông quyÒn lùc mét c¸ch chủ động, sáng tạo, linh ho¹t, nhanh nh¹y ®Ó thực hiện tốt vai trò kiến tạo phát triển, quản lý điều hành hiệu lực, hiệu quả các mặt đời sống kinh tế - xã hội của đất nước, chủ động hội nhập quốc tế.

Nội dung của Điều 94 Hiến pháp năm 2013 gồm 2 đoạn, trong đó đoạn thứ nhất quy định khái quát đồng thời cả tính chất, vị trí và chức năng của Chính phủ:“Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Đây là quy định quan trọng, chứa đựng quan điểm, nhận thức vừa có tính kế thừa, vừa mang tinh thần đổi mới về tính chất, vị trí và chức năng của Chính phủ được hiến định. Nội dung và tinh thần quy định tại đoạn đầu của Điều 94 này – điều đầu tiên của Chương VII về Chính phủ - mang ý nghĩa rất quan trọng, vừa thể hiện tính kế thừa Hiến pháp 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992, vừa đổi mới có tính đột phá; chi phối mang tính quyết định đối với toàn bộ nội dung các quy định của Chương này. 

1. Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp

Bên cạnh việc kế thừa Hiến pháp năm 1992 (tiếp tục khẳng định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là cơ quan chấp hành của Quốc hội) Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung một quy định mới, quan trọng nhất, đó là Chính phủ thực hiện quyền hành pháp. Quy định Chính phủ thực hiện quyền hành pháp bao hàm cả vị trí của Chính phủ trong phân công thực hiện quyền lực nhà nước, và chức năng hành pháp của Chính phủ.  

Nói Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, trước hết là nói đến việc phân công quyền lực (phân quyền) giữa các nhánh quyền lực nhà nước, theo đó, Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp. Giữa 3 cơ quan (3 nhánh quyền lực) này có sự phối hợp và kiểm soát lẫn nhau trong việc thực hiện quyền lực được trao. Nói cách khác, trong cơ cấu quyền lực nhà nước thống nhất, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, tương ứng với quyền lập hiến, lập pháp thuộc về Quốc hội và quyền tư pháp thuộc về Tòa án nhân dân. Sự phân công quyền lực này vừa bảo đảm tính thống nhất, vừa bảo đảm tính phối hợp và kiểm soát lẫn nhau, trên cơ sở hướng tới sự cân bằng và bảo đảm sự thông suốt của quyền lực. Đây là bước tiến có tính đột phá trong lịch sử lập hiến ở nước ta. Tuy nhiên, việc phân công quyền lực này không phải là phân chia quyền lực, không phải là tam quyền phân lập, cân bằng và đối trọng như trong các nhà nước tư sản.

Về mặt lý luận, chức năng hành pháp của Chính phủ thường được thực thi qua các hoạt động chủ yếu sau: (i) hoạch định và điều hành chính sách quốc gia chính sách; (ii) dự thảo và trình Quốc hội các dự án luật; (iii) ban hành các kế hoạch, chính sách cụ thể và văn bản dưới luật để các cơ quan hành chính nhà nước thực thi các chủ trương, chính sách và luật đã được Quốc hội thông qua; (iv) quản lý, điều hành vĩ mô, hướng dẫn, điều hành và giám sát việc thực hiện kế hoạch, chính sách, chủ trương; (vi) thiết lập trật tự công (trật tự hành chính) trên cơ sở các quy định của luật; (v) phát hiện, điều tra, xử lý vi phạm theo thẩm quyền hoặc/và yêu cầu tòa án xét xử theo trình tự thủ tục tư pháp.

Nội hàm và ý nghĩa của quy định Chính phủ thực hiện quyền hành có thể hiểu cụ thể như sau:

- Chính phủ thực hiện quyền hành pháp không có nghĩa là toàn bộ quyền hành pháp được phân công cho Chính phủ đảm nhiệm. Cũng như ở các nước khác, ở nước ta, Chính phủ được Hiến pháp phân công thực hiện quyền hành pháp, nhưng trên lý thuyết cũng như trong thực tiễn, không phải tất cả quyền hành pháp được trao cho Chính phủ. Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, quyền hành pháp được phân chia giữa Chủ tịch nước và Chính phủ. Bên cạnh một số quyền hạn thuộc về lập pháp và tư pháp, thì nhiều quyền hạn của Chủ tịch nước hiện nay là thuộc về hành pháp như quyền thay mặt nước về đối nội và đối ngoại, quyền thống lĩnh các lực lượng vũ trang, quyền ra lệnh tổng động viên, ban bố tình trạng khẩn cấp… Tuy nhiên, Hiến pháp vẫn  trao phần lớn quyền hành pháp cho Chính phủ;

- Được Hiến pháp trao cho quyền hành pháp, Chính phủ có tính chất, vị trí và chức năng mới là cơ quan thực hiện hành pháp. Điều này mang lại cho Chính phủ một vị thế mới trong bộ máy nhà nước, bảo đảm tính độc lập tương đối hơn trong quan hệ với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp. Theo đó, tạo cơ sở tăng cường tính chủ động, linh hoạt và tính sáng tạo của Chính phủ trong hoạt động, đồng thời, thiết lập tiền đề khách quan cho việc Chính phủ có thể kiểm soát đối với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp. Với chức năng thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ thực hiện việc hoạch định và điều hành chính sách quốc gia, tổ chức thực hiện Hiến pháp và pháp luật để duy trì và bảo vệ trật tự cộng cộng, bảo vệ lợi ích quốc gia, bảo vệ quyền con người, quyền công dân.

Cụ thể hóa chức năng hành pháp, tại Điều 96, Hiến pháp năm 2013 đã quy định khái quát các  nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng của Chính phủ như sau:

- Khẳng định vai trò hoạch định chính sách của Chính phủ, “Đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn…”.

- Quy định rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong việc tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật (khoản 1);

- Thi hành các biện pháp cần thiết khác để bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm tính mạng, tài sản của Nhân dân (khoản 3)…

Bên cạnh quyền trình dự án luật, Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung quyền ban hành văn bản pháp quy của Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ như một nhiệm vụ, quyền hạn độc lập của chức năng hành pháp tại Điều 100: “Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật”.

2. Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam có nghĩa là Chính phủ nắm quyền thống nhất quản lý điều hành các mặt đời sống kinh tế - xã hội của đất nước, trước hết là quyết định những vấn đề về chủ trương, cơ chế, chính sách, thể chế quản lý hành chính nhà nước. Có vị trí cao nhất nước về mặt quản lý hành chính, nên chức năng hành chính của Chính phủ phải bao quát toàn bộ các công việc quản lý hành chính nhà nước của đất nước, của cả bộ máy nhà nước và hệ thống chính trị. Các quyết định của Chính phủ phải được tất cả các cơ quan, tổ chức trong xã hội, trong hệ thống chính trị, bộ máy nhà nước tôn trọng và chấp hành nghiêm túc.

Quy định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất là phản ánh một trật tự trong tổ chức và hoạt động của nền hành chính nhà nước, đề cao tính thống nhất, thông suốt, có hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động quản lý, điều hành mọi mặt đời sống kinh tế - xã hội. Chính phủ là thiết chế có thẩm quyền cao nhất đối với hệ thống hành chính nhà nước.    

Hiến pháp năm 2013 có nội dung kế thừa Hiến pháp năm 1992, đó là quy định “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Nhưng vị trí của quy định này có sự điều chỉnh rất mới về kỹ thuật lập hiến, được đưa lên vị trí đầu tiên trong nội dung quy định của Hiến pháp về tính chất, vị trí, chức năng của Chính phủ. Đây là sự kế thừa kỹ thuật lập hiến của Hiến pháp năm 1946, bảo đảm sự đồng bộ, logic với quy định về Quốc hội (là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam) và về Tòa nhân dân dân (Tòa án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam). Mặt khác, việc Hiến pháp năm 2013 không kế thừa cách quy định của Hiến pháp 1992 về vấn đề này[1], là một bước chuyển rất cơ bản trong nhận thức về phân công quyền lực, về vị trí, vai trò của Chính phủ trong các mối quan hệ quyền lực. Việc điều chỉnh về mặt kỹ thuật lập hiến này cho thấy, so với các Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp mới đã nhấn mạnh và đề cao tính chất, vị trí, chức năng của Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Điều này có một ý nghĩa rất quan trọng, ít nhất là trên 4 khía cạnh sau đây:

(1) Định hình rõ hơn việc phân công quyền lực giữa Chính phủ, Quốc hội và Tòa nhân dân dân tối cao. Theo đó, ngoài việc phân công rõ thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp, lần lượt cho Quốc hội, Chính phủ và Tòa án nhân dân tối cao, thì giữa 3 cơ quan này còn còn có sự phân biệt rất rõ về tính chất, có vị trí ngang nhau: Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Tòa án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam;

(2) Việc phân định rõ ràng hơn trên đây về tính chất, vị trí trong phân công quyền lực tạo cho Chính phủ có vị trí độc lập hơn, do vậy sẽ chủ động, linh hoạt và sáng tạo hơn trong hoạt động. Qua đó, Hiến pháp mới đã đề cao tính hành động, tính chủ động, linh hoạt, sáng tạo trong tổ chức thực thi chức năng, thẩm quyền của Chính phủ. Đây chính là cơ sở Hiến định xác lập vai trò kiến tạo phát triển của Chính phủ.

(3) Tạo cơ sở hiến định bảo đảm tính trật tự của hệ thống hành chính nhà nước, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính. Với tính chất và vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Chính phủ là thiết chế có thẩm quyền hành chính cao nhất không chỉ đối với hệ thống hành chính nhà nước mà còn đối với cả hệ thống chính trị. Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước thống nhất đối với tất cả các lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội của đất nước; quản lý thống nhất nền hành chính quốc gia.

Tính chất hành chính nhà nước cao nhất nước của Chính phủ chi phối không những mối quan hệ của Chính phủ với hệ thống hành chính mà còn các mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan lập pháp, hành pháp, với các tổ chức trong hệ thống chính trị nói chung. Theo đó, về mặt hành chính nhà nước, Chính phủ có vị trí và thẩm quyền cao nhất, các quyết định của nó có giá trị trong toàn quốc. Tất cả các cơ quan tổ chức trong hệ thống chính trị, các tổ chức và cá nhân trong xã hội phải tôn trọng và chấp hành. Đồng thời, bảo đảm cho Chính phủ có quyền chủ động, linh hoạt, phát huy tính sáng tạo trong quản lý điều hành.   

(4) Vượt lên trên hết, đó là việc quay trở lại với tư tưởng của Hồ Chí Minh được thể hiện trong Hiến pháp năm 1946 là “Thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân”. Một chính quyền mạnh trước hết phải được thể hiện ở một Chính phủ mạnh, hiệu lực, hiệu quả. Chính phủ mạnh thì Đảng mạnh, Chính phủ mạnh thì Quốc hội mạnh và cơ quan tư pháp mạnh. Đó là không chỉ một nguyên lý chung, mà còn là thực tiễn rất sinh động của Việt Nam.

3. Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội

Từ Hiến pháp 1959, lần đầu tiên tính chất, vị trí Hội đồng Chính phủ được quy định là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Đến Hiến pháp năm 1980, với thiết chế Hội đồng Bộ trưởng, quy định này tiếp tục được kế thừa và phát triển theo hướng tập quyền hơn[2]. Hiến pháp 1992 đã sự điều chỉnh nhất định, xác định Chính phủ "là cơ quan chấp hành của Quốc hội", thể hiện tiến nhận thức quan trọng về mối quan hệ giữa Quốc hội với Chính phủ.

Tính chất, vị trí và chức năng của Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội suy cho cùng là việc Chính phủ chấp hành và tổ chức thi hành các đạo luật, các nghị quyết của Quốc hội; là thể hiện tính chịu trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các thành viên Chính phủ trước Quốc hội; là cơ sở cho việc thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội đối với Chính phủ; là bảo đảm sự gắn bó chặt chẽ giữa Chính phủ và Quốc hội, bảo đảm tính thống nhất trong việc thực hiện quyền lập pháp và hành pháp. Và trên hết là thể hiện đúng nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan duy nhất do cử tri cả nước bầu ra, là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân. Chính phủ có trách nhiệm phải tuân thủ và thực hiện các luật, nghị quyết của Quốc hội, báo cáo công tác trước Quốc hội, chịu trách nhiệm giải trình trước Quốc hội về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân công.

Với quy định khái quát “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất nước Cộng hòa xã hội chủ nghiã Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, cơ quan chấp hành của Quốc hội”, Hiến pháp đã đồng thời thể hiện tính chất, vị trí, chức năng của Chính phủ trên 3 phương diện: hành chính nhà nước, hành pháp, chấp hành của Quốc hội, gắn bó chặt chẽ với nhau. Chính vì vậy, cả về nhận thức và thực tiễn, các chức năng của Chính phủ (hành chính nhà nước, hành pháp và chấp hành) có sự đan xen, quan hệ chặt chẽ với nhau, khó phân biệt, tách bạch.

4. Về mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan khác

Mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan khác cũng thể hiện vị trí của Chính phủ trong thực thi quyền lực được phân công.

Trước hết là trong mối quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội, Hiến pháp năm 2013 đã bỏ quy định về thẩm quyền của Quốc hội quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, tạo điều kiện cho Chính phủ và các chủ thể khác chủ động, linh hoạt trong việc đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh; phân định rõ hơn phạm vi chính sách và các vấn đề quan trọng do Quốc hội và Chính phủ quyết định trong một số lĩnh vực (như Quốc hội quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia…, còn Chính phủ có thẩm quyền ban hành các chính sách, biện pháp cụ thể để quản lý, điều hành các lĩnh vực).

Về mối quan hệ trong lĩnh vực điều ước quốc tế (đàm phán, ký kết, gia nhập và tổ chức thực hiện điều ước quốc tế), Hiến pháp năm 2013 đã tạo lập sự phân công khoa học, hợp lý nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Theo đó, Quốc hội “phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế liên quan đến chiến tranh, hòa bình, chủ quyền quốc gia, tư cách thành viên của Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tại các tổ chức quốc tế và khu vực quan trọng, các điều ước quốc tế về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và các điều ước quốc tế khác trái với luật, nghị quyết của Quốc hội” (khoản 4 Điều 70); Chủ tịch nước “quyết định đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước; trình Quốc hội phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế quy định tại khoản 14 Điều 70; quyết định phê chuẩn, gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế khác nhân danh Nhà nước” (khoản 6 Điều 88); Chính phủ “Tổ chức đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước theo ủy quyền của Chủ tịch nước; quyết định việc ký, gia nhập, phê duyệt hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ, trừ điều ước quốc tế trình Quốc hội phê chuẩn quy định tại khoản 14 Điều 70” (khoản 7 Điều 96); Thủ tướng Chính phủ “quyết định và chỉ đạo việc đàm phán, chỉ đạo việc ký, gia nhập điều ước quốc tế thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ; tổ chức thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên” (khoản 5 Điều 98).

Mối quan hệ giữa Chính phủ với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị xã hội được quy định tạo Điều 101 Hiến pháp năm 2013. Về nguyên tắc, các vấn đề liên quan đến mối quan hệ làm việc của các thiết chế nhà nước không quy định trong Hiến pháp. Tuy nhiên, do tính đặc thù của hệ thống chính trị nước ta, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội có vị trí, vai trò quan trọng đối với hoạt động của Chính phủ cũng như của cả bộ máy nhà nước nói chung, nhằm phát huy sức mạnh tổng hợp của cả hệ thống chính trị dưới sự lãnh đạo của Đảng trong quản lý điều hành các mặt đời sống kinh tế - xã hội của đất nước.

Nội dung quy định của Điều 101 của Hiến pháp năm 2013 kế thừa Điều 111 Hiến pháp năm 1992. Điều chỉnh quan trọng nhất về mặt kỹ thuật là nội dung quy định được đặt ở điều cuối cùng của Chương về Chính phủ; khác với Hiến pháp năm 1992, nó được quy định tại Điều thứ 3 của Chương này. Điều này không phải là hạ thấp mối quan hệ của Chính phủ với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội mà là để bảo đảm tính hợp lý, lôgíc trong quy định các vấn đề về tổ chức bộ máy, theo đó các vấn đề về mối quan hệ công tác và chế độ làm việc được quy định cuối cùng, sau các quy định về tính chất, vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức.

Về sự tham dự phiên họp Chính phủ của người đứng đầu Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương các tổ chức chính trị - xã hội lần đầu tiên được quy định tại Hiến pháp năm 1980[3] với 2 điểm đáng chú ý: (1) Sự không bình đẳng trong việc tham dự phiên họp Chính phủ, theo đó Chủ tịch Tổng Công đoàn Việt Nam (nay là Tổng liên đoàn lao động Việt Nam) được quyền tham dự; còn người đứng đầu Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội khác thì được mời tham dự; (2) Điều kiện được mời tham dự là “khi cần thiết”.

So với Hiến pháp năm 1980, thì việc tham dự phiên họp Chính phủ của người đứng đầu Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương các tổ chức chính trị - xã hội được Hiến pháp năm 2013 quy định phù hợp hơn với tính chất và nội dung mối quan hệ giữa Chính phủ với các tổ chức này, đó là mối quan hệ phối hợp và giám sát, phản biện xã hội trên những vấn đề có liên quan.

Với vị trí, tính chất và thẩm quyền, trách nhiệm được giao, Chính phủ là nơi khởi nguồn của tất cả các chủ trương, chính sách của Nhà nước. Sự tham dự của Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và người đứng đầu các tổ chức chính trị - xã hội trong các phiên họp Chính phủ khi bàn về những vấn đề quản lý có liên quan đến vai trò và trách nhiệm của các tổ chức này là để Chính phủ có điều kiện trao đổi, lắng nghe, tham khảo ý kiến của các tổ chức đại diện cho quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của các tầng lớp nhân dân, của xã hội dân sự trước khi quyết định các chủ trương, chính sách, góp phần bảo đảm tính đúng đắn, phù hợp của các chủ trương, chính sách, và sự đồng thuận xã hội. Đồng thời, qua tham dự phiên họp Chính phủ, thông qua các đại diện của mình, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội có cơ hội để trực tiếp thực hiện vai trò giám sát và phản biện xã hội đối với những chủ trương, chính sách của Chính phủ ngay trong quá trình Chính phủ thảo luận trước khi được thông qua

5. Về trách nhiệm của Chính phủ

Về vấn đề trách nhiệm của Chính phủ, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992: “Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”.

Trách nhiệm của Chính phủ  trước Quốc hội là trách nhiệm tập thể, và đó là trách nhiệm chính trị (không phải trách nhiệm pháp lý), trách nhiệm đối với việc thực thi quyền lực được trao. Quốc hội bầu ra Thủ tướng Chính phủ và phê chuẩn các thành viên Chính phủ do Thủ tướng đề nghị không phải Quốc hội trao quyền lực cho Chính phủ, nhưng điều này tạo ra sự gắn bó chặt chẽ giữa Quốc hội và Chính phủ. Chính phủ là một tập thể. Quyền lực của Chính phủ xuất phát từ Hiến pháp. Nhân dân thông qua Hiến pháp trao quyền lực cho Chính phủ. Chính phủ được trao quyền lực của Nhân dân thì phải chịu trách nhiệm trước Nhân dân, mà biểu hiện cụ thể và trước hết là chịu trách nhiệm trước Quốc hội - cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, chịu trách nhiệm trước Quốc hội tức là chịu trách nhiệm trước Nhân dân. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội cũng là biểu hiện của mối quan hệ chặt chẽ giữa Chính phủ với Quốc hội trong phân công và kiểm soát quyền lực. Điều này khác với chế độ cộng hòa tổng thống, nơi mà việc phân chia và đối trọng quyền lực là phương tiện chủ yếu để kiểm soát quyền lực, bảo đảm cho quyền lực không bị lạm dụng. Quyền lực nhà nước được phân chia cho 3 nhanh lập pháp, hành pháp và tư pháp, độc lập và tách biệt nhau. Cả Tổng thống và các Bộ trưởng đều không phải là thành viên của Quốc hội, nên không phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội.

Trách nhiệm của Chính phủ phải báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước là thực hiện trách nhiệm giải trình trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước. Thông qua báo cáo công tác của Chính phủ, Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước thực hiện việc giám sát, kiểm tra việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm quản lý điều hành của Chính phủ. Đây cũng là yêu cầu bảo đảm công khai, minh bạch hoạt động quản lý điều hành của Chính phủ. 

Như vậy, thể chế hóa Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên Chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011), kế thừa Hiến pháp năm 1992 và trên cơ sở kết quả nghiên cứu, tổng kết thực tiễn, quy định của Hiến pháp năm 2013 đã thể hiện rõ tinh thần tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ, xây dựng Chính phủ mạnh, hệ thống hành chính nhà nước thống nhất, thông suốt, hiệu lực và hiệu quả, phù hợp với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Phù hợp với tính chất, vị trí, chức năng của Chính  phủ, cũng như của Thủ tướng Chính phủ và của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đã được đổi mới, hoàn thiện hơn theo hướng, phát huy vai trò, trách nhiệm của tập thể Chính phủ, đồng thời đề cao và xác định rõ hơn thẩm quyền, trách nhiệm cá nhân của Thủ tưởng Chính phủ, của Bộ  trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trong quản lý, điều hành.

6. Nhận xét chung

So với Hiến pháp năm 1992, trong Hiến pháp năm 2013, tính chất, vị trí, chức năng của Chính phủ đều có những sửa đổi, bổ sung theo tinh thần đổi mới nhằm xây dựng Chính phủ mạnh, hiện đại, dân chủ, pháp quyền, thống nhất quản lý vĩ mô các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của đất nước.

Cùng với việc lần đầu tiên chính thức khẳng định tính chất, vai trò của Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Hiến pháp mới đã có một số sửa đổi, bổ sung quan trọng cả về phạm vi và nội dung quyền hành pháp của Chính phủ. Với quy định tại khoản 1 và 2 Điều 96[4] của Hiến pháp mới, quyền hành pháp của Chính phủ đã được bổ sung, đổi mới, hoàn thiện, phù hợp với bản chất, chức năng của quyền hành pháp hiện đại: hoạch định, điều hành chính sách quốc gia và tổ chức thi hành các đạo luật.

Tư tưởng chủ đạo xuyên suốt toàn bộ nội dung sửa đổi, bổ  sung, hoàn thiện nội dung và cơ chế thực hiện quyền hành pháp và hành chính của Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013 là làm rõ hơn và đề cao vị trí, vai trò, chức năng của Chính phủ trong phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực; đề cao tính dân chủ pháp quyền trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước theo hướng minh bạch, theo pháp luật, được kiểm soát và bảo đảm tính thống nhất, thông suốt trong thực hiện quyền lực./.

“Quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công , phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

10/02/2015

Thể chế hóa Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH (bổ sung phát triển năm 2011), Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Hiến pháp năm 2013) đã bổ sung một nguyên tắc mới về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta. Đó là “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Đây vừa là quan điểm vừa là nguyên tắc chỉ đạo công cuộc tiếp tục, xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước ta trong thời kỳ mới - Thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới cả về kinh tế lẫn chính trị.

1. Về quyền lực nhà nước là thống nhất         

Quyền lực nhà nước thống nhất là vấn đề có tính lý luận và thực tiễn sâu sắc. Cho đến nay, các khía cạnh của vấn đề quyền lực nhà nước là thống nhất như: Thế nào là thống nhất quyền lực nhà nước? Quyền lực nhà nước thống nhất ở đâu? Ý nghĩa của quyền lực nhà nước là thống nhất trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước như thế nào? Các khía cạnh này chưa được nhận thức thống nhất. Có một số người cho rằng, quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng sự thống nhất đó tập trung vào Quốc hội. Do vậy, Quốc hội được Hiến pháp xác nhận là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Và với vị trí pháp lý đó, những người này cho rằng Quốc hội là cơ quan có toàn quyền, là cơ quan cấp trên của các quyền hành pháp và tư pháp. Một số khác lại cho rằng, trong nhà nước kiểu mới như nhà nước ta, giai cấp công nhân và Nhân dân lao động dưới sự lãnh đạo của một Đảng, ngày càng thống nhất về lợi ích, trong nội bộ không có sự phân chia thành phe phái đối lập như trong nhà nước tư sản, nên thống nhất quyền lực nhà nước là yếu tố cơ bản, duy nhất giữ vai trò quyết định trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước mà không cần thiết phải phân công quyền lực nhà nước. Quan niệm này đề cao tính thống nhất của quyền lực nhà nước, phủ nhận, xem thường hoặc hạ thấp vai trò của phân công, phân nhiệm rành mạch quyền lực nhà nước. Thực chất quan niệm này cũng không khác gì quan điểm nói trên.

Theo nội dung và tinh thần của Hiến pháp năm 2013 thì quyền lực nhà nước thống nhất là ở Nhân dân. Quan niệm thống nhất quyền lực nhà nước là ở Nhân dân thể hiện ở nguyên tắc “Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân”.

Trước đây, Hiến pháp cũng quy định “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân” nhưng được thực hiện bằng nguyên tắc tập trung quyền lực nhà nước (tập quyền). Do đó, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân nhưng lại tập trung vào Quốc hội, như quan niệm nói trên. Với nhận thức rằng, Nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước, nhưng vì không thực hiện được quyền lực nhà nước một cách trực tiếp nên đã trao toàn bộ quyền lực nhà nước của mình cho Quốc hội. Quốc hội được Hiến pháp năm 1980 xác định là cơ quan có toàn quyền. Ngoài 15 nhiệm vụ và quyền hạn quy định ở Điều 83, Hiến pháp 1980 còn quy định “Quốc hội có thể định cho mình những nhiệm vụ và quyền hạn khác khi xét thấy cần thiết” (Điều 83) đến Hiến pháp năm 1992, Điều 84 quy định Quốc hội chỉ có 14 nhiệm vụ quyền hạn (không còn là một Quốc hội toàn quyền như Hiến pháp năm 1980), nhưng Điều 6 Hiến pháp lại quy định: “Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng Nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyên vọng của Nhân dân…”. Như vậy, Quốc hội vẫn là Quốc hội toàn quyền trong Hiến pháp năm 1992 bởi Nhân dân không thực hiện quyền lực nhà nước bằng các hình thức dân chủ trực tiếp mà chỉ bằng hình thức dân chủ đại diện. Nguyên tắc tập trung quyền lực nhà nước của Nhân dân vào Quốc hội phù hợp với điều kiện kinh tế kế hoạch hóa, tập trung, quan liêu, bao cấp, với ưu điểm bảo đảm cho quyền lực nhà nước tập trung, quyết định và thực thi quyền lực nhà nước nhanh chóng, thống nhất. Tuy nhiên, nguyên tắc này trong điều kiện mới đã bộc lộ nhiều hạn chế. Đó là thiếu sự phân định phạm vi quyền lực nhà nước  được Nhân dân giao quyền nên không đề cao được trách nhiệm của các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, hạ thấp vai trò dân chủ trực tiếp của Nhân dân, thiếu sự kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước. Hơn nữa, nguyên tắc này phủ nhận tính độc lập tương đối giữa các quyền nên đã hạn chế tính năng động, hiệu quả và trách nhiệm của mỗi quyền. Nhân dân và xã hội không có sơ sở để đánh giá chất lượng hoạt động của quyền lực nhà nước. Do vậy, trong điều kiện dân chủ và pháp quyền XHCN, tập quyền không phù hợp với việc phát huy đầy đủ vai trò của quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân, tiềm ẩn nguy cơ lạm dụng quyền lực nhà nước của Nhân dân từ phía các cơ quan nhà nước.

Nhận rõ hạn chế của nguyên tắc tập quyền trong điều kiện mới, Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ (bổ sung và phát triển năm 2011), Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp (Điều 2). Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân được Hiến pháp quan niệm Nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước, Nhân dân thông qua quyền lập hiến giao quyền lực nhà nước của mình cho Quốc hội, cho Chính phủ và cho cơ quan tư pháp như các Hiến pháp trước đây. Theo điều 70 Hiến pháp năm 2013, Nhân dân chỉ trao cho Quốc hội ba nhóm quyền hạn và nhiệm vụ: quyền hạn và nhiệm vụ về lập hiến, lập pháp; quyền hạn và nhiệm vụ về giám sát tối cao và quyền hạn và nhiệm vụ về quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Đồng thời điều 6 quy định Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước không những bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng Nhân dân và các cơ quan khác của nhà nước mà còn bằng dân chủ trực tiếp thông qua việc thực hiện quyền biểu quyết khi nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân, trong đó có trưng cầu ý dân về Hiến pháp (điều 29 và điều 120)… Có như vậy, nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mới đúng, mới bảo đảm thực hiện đầy đủ, không hình thức. Như vậy, thống nhất quyền lực nhà nước được hiểu là toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân, tập trung thống nhất ở Nhân dân chứ không phải tập trung ở Quốc hội. Quan niệm đó có ý nghĩa lý luận và thực tiễn thiết thực. Trước hết, điều đó chỉ ra rằng quyền lực nhà nước dẫu là quyền lập pháp, hành pháp hay tư pháp đều có chung một nguồn gốc thống nhất là Nhân dân, đều do Nhân dân ủy quyền, giao quyền. Do vậy, nói quyền lực nhà nước là thống nhất trước tiên là sự thống nhất ở mục tiêu chính trị, nội dung chính trị của nhà nước. Cả ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp tuy có chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn khác nhau nhưng đều thống nhất với nhau ở mục tiêu chính trị chung là xây dựng một nhà nước “đảm bảo và không ngừng phát huy quyền làm chủ về mọi mặt của Nhân dân, thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh” như Điều 3 Hiến pháp mới đã quy định.

Quan niệm quyền lực nhà nước là thống nhất như nói trên của Hiến pháp năm 2013 là cách thức tổ chức quyền lực nhà nước đề cao trách nhiệm của nhà nước trước Nhân dân, hạn chế sự dựa dẫm, ỷ lại trong việc thực hiện quyền hạn và nhiệm vụ mà Nhân dân đã ủy quyền. Đó cũng là cơ sở để không có chỗ cho các yếu tố cực đoan, đối lập, thiếu trách nhiệm trong mối quan hệ giữa các quyền, nhất là giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp. Đồng thời, đó cũng là điều kiện để hình thành cơ chế kiểm soát, nhận xét, đánh giá chất lượng và hiệu quả hoạt động của các quyền từ bên trong tổ chức quyền lực nhà nước cũng như từ bên ngoài là Nhân dân.

Như vậy, quyền lực nhà nước là thống nhất  và tập trung ở Nhân dân, chủ thể tối cao và duy nhất của quyền lực nhà nước là quan niệm có ý nghĩa chỉ đạo tổ chức quyền lực nhà nước trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân. Mọi biểu hiện xa rời quan điểm quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân theo Hiến pháp năm 2013 đều dẫn đến tổ chức quyền lực nhà nước kém hiệu quả.

2. Về “phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.

Trong chế độ dân chủ và pháp quyền XHCN thì quyền lực nhà nước không phải là quyền lực tự có của nhà nước mà quyền lực được Nhân dân ủy quyền, Nhân dân giao quyền. Vì thế, tất yếu nảy sinh đòi hỏi chính đáng và tự nhiên phải kiểm soát quyền lực nhà nước. Mặt khác, khi ủy quyền cho nhà nước, quyền lực nhà nước lại thường vận động theo xu hướng tự phủ định mình, trở thành đối lập với chính mình lúc ban đầu (từ của Nhân dân là số đông chuyển thành số ít của một nhóm người hoặc của một người). C.Mác gọi hiện tượng này là sự tha hóa của quyền lực nhà nước. Hơn nữa, quyền lực nhà nước là của Nhân dân giao cho các cơ quan nhà nước suy cho cùng là giao cho những người cụ thể thực thi. Mà con người thì “luôn luôn chịu sự ảnh hưởng của các loại tình cảm và dục vọng đối với các hành động của con người. Điều cũng khiến cho lý tính đôi khi bị chìm khuất”[1]. Đặc biệt là khi lý tính bị chi phối bởi các dục vọng, thói quen hay tình cảm thì khả năng sai lầm trong việc thực thi quyền lực nhà nước càng lớn. Với đặc điểm đó của con người, không thể khẳng định người được ủy quyền luôn luôn làm đúng, làm đủ những gì mà Nhân dân đã ủy quyền. Vì vậy, kiểm soát quyền lực nhà nước là một nhu cầu khách quan từ phía người ủy quyền đối với người được ủy quyền. Hơn thế nữa, quyền lực nhà nước không phải là một đại lượng có thể cân, đong, đo, đếm được một cách rạch ròi, vì nó là một thể thống nhất như nói ở trên. Điều đó lại càng đòi hỏi phải kiểm soát quyền lực nhà nước, hạn chế hiệu lực và hiệu quả thực thi quyền lực nhà nước được Nhân dân ủy quyền.

Xuất phát từ các đòi hỏi khách quan nói trên, quyền lực nhà nước thường được lượng hóa bằng các quy định của Hiến pháp để phân định nhiệm vụ quyền hạn của các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Sự lượng hóa này là để giao cho các cơ quan nhà nước khác nhau, thay mặt Nhân dân thực hiện. Sự phân định các quyền như vậy là điều kiện cơ bản để Nhân dân giao quyền mà không bị lạm quyền, Nhân dân kiểm soát và đánh giá được hiệu lực và hiệu quả thực hiện các quyền mà mình đã giao. Đồng thời cũng là để cho các cơ quan tương ứng được giao quyền đề cao trách nhiệm trong việc thực thi quyền lực nhà nước và tự kiểm tra việc thực hiện quyền lực nhà nước được giao cho mình. Theo đó, trong Hiến pháp năm 2013 đã có một bước tiến mới trong việc phân công quyền lực nhà nước. Lần đầu tiên trong Hiến pháp nước ta chỉ rõ Quốc hội thực hiện quyền lập hiến (không còn là duy nhất có quyền lập hiến như Hiến pháp năm 1992), quyền lập pháp (Điều 69), Chính phủ thực hiện quyền hành pháp (Điều 94), Tòa án Nhân dân thực hiện quyền tư pháp (Điều 102). Việc xác nhận các cơ quan khác nhau thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là một thay đổi quan trọng, tạo điều kiện để làm rõ vị trí, vai trò, nhiệm vụ quyền hạn của mỗi quyền.

Đối với quyền lập pháp là quyền đại diện cho Nhân dân thể hiện ý chí chung của quốc gia. Những người được Nhân dân trao cho quyền này là những người do phổ thông đầu phiếu bầu ra hợp thành cơ quan gọi là Quốc hội. Thuộc tính cơ bản, xuyên suốt mọi hoạt động của quyền này là đại diện cho Nhân dân, bảo đảm cho ý chí chung của Nhân dân được thể hiện trong các đạo luật mà mình là cơ quan duy nhất được Nhân dân giao quyền biểu quyết thông qua luật. Quyền biểu quyết thông qua luật là quyền lập pháp, chứ không phải là quyền đưa ra các mô hình xử sự cho xã hội. Vì vây, quyền lập pháp không đồng nghĩa với quyền làm ra luật. Đồng thời, là người thay mặt Nhân dân giám sát tối cao mọi hoạt động của nhà nước, nhất là hoạt động thực hiện quyền hành pháp, để góp phần giúp cho các quyền mà Nhân dân giao cho các cơ quan nhà nước không bị lạm quyền, lộng quyền hay bị tha hóa. Quyền hạn và nhiệm vụ của Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, lập pháp được quy định ở Điều 70 và Điều 120 của Hiến pháp năm 2013.

Quyền hành pháp là quyền tổ chức thực hiện ý chí chung của quốc gia do Chính phủ đảm trách. Thuộc tính cơ bản, xuyên suốt mọi hoạt động của quyền này là đề xuất, hoạch định, tổ chức soạn thảo chính sách quốc gia và sau khi chính sách quốc gia được thông qua là người tổ chức thực hiện và quản lý nhà nước mà thực chất là tổ chức thực hiện pháp luật để bảo đảm an ninh, an toàn và phát triển xã hội. Không có một Chính phủ thực hiện quyền hành pháp một cách hữu hiệu, thông minh; không thể có một nhà nước giàu có, phát triển ổn định cả về mặt kinh tế lẫn mặt xã hội. Thực hiện quyền này đòi hỏi Chính phủ và các thành viên của Chính phủ phải nhanh nhạy, quyết đoán kịp thời và quyền uy tập trung thống nhất. Quyền hạn và nhiệm vụ của Chính phủ - cơ quan thực hiện quyền hành pháp được quy định một cách khái quát ở Điều 96 Hiến pháp năm 2013.

Quyền tư pháp là quyền xét xử, được Nhân dân giao cho tòa án thực hiện.        

Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật là nguyên tắc xuyên suốt và cao nhất trong tổ chức thực hiện quyền này; nghiêm cấm cơ quan, tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc xét xử của thẩm phán và hội thẩm Nhân dân (khoản 2 Điều 103). Đây thực chất là quyền bảo vệ ý chí chung của quốc gia bằng việc xét xử các hành vi vi phạm Hiến pháp, pháp luật từ phía công dân và cơ quan nhà nước. Vì vậy, bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân là nhiệm vụ hàng đầu của quyền tư pháp (khoản 3 Điều 102). Mọi cơ quan, tổ chức và cá nhân có nghĩa vụ tôn trọng, giữ gìn và bảo vệ tính pháp quyền và công lý trong các phán quyết của Tòa án.

Như vậy, xuất phát từ đặc điểm của quyền lực nhà nước, việc phân định thành ba quyền nói trên là một nhu cầu khách quan. Ngày nay, xu hướng phân định rành mạch ba quyền đó ngày càng được coi trọng trong tổ chức quyền lực nhà nước. Bởi vì, xã hội càng phát triển, phân công lao động càng phải chuyên môn hóa cao để phát huy hiệu quả. Đồng thời, thực tiễn xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta chỉ ra rằng việc phân định mạch lạc ba quyền là cách thức tốt nhất để phát huy vai trò của nhà nước trong công cuộc xây dựng và phát triển đất nước.

Tuy nhiên, như đã nói ở trên, trong nhà nước ta quyền lực nhà nước là thống nhất. Đó là sự thống nhất về mục tiêu chính trị chung. Vì vậy, việc phân định quyền lực nhà nước không chứa đựng và bao quát việc phân lập mục tiêu chính trị chung của quyền lực nhà nước. Do vậy, mặc dù có sự phân định ba quyền nhưng cả ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp không hoàn toàn tách biệt nhau, mà “ràng buộc lẫn nhau”, cả ba quyền đều phải phối hợp với nhau, phải hoạt động một cách nhịp nhàng trên cơ sở làm đúng, làm đủ nhiệm vụ và quyền hạn mà Nhân dân giao cho mỗi quyền được Hiến pháp – Đạo luật gốc của nhà nước và xã hội quy định. Mục đích của việc phân công quyền lực nhà nước là để nhằm kiểm soát quyền lực nhà nước, bảo đảm cho tính pháp quyền của nhà nước và phát huy dân chủ XHCN, chứ không phải là để thỏa hiệp hay chia rẽ quyền lực nhà nước giữa các quyền. Thực tiễn chỉ ra rằng sức mạnh và sự thịnh vượng của một quốc gia, cũng như khả năng đối mặt với những khó khăn, thách thức phần lớn được quyết định bởi sự vững mạnh của các thiết chế, cam kết của các nhánh quyền lực nhà nước với Nhân dân về tính pháp quyền. Điều đó không kém phần quan trọng so với các yếu tố về tài nguyên thiên nhiên, khí hậu hoặc vị trí địa lý của quốc gia. Những nước duy trì được sự phát triển ổn định lâu dài về kinh tế - xã hội và chính trị chính là những nước tuân theo tinh thần của pháp quyền. Ý nghĩa của sự phân công quyền lực nhà nước là để phân định nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, để nhà nước hoạt động có hiệu lực và hiệu quả, quyền lực nhà nước ngày càng thực sự là quyền lực của Nhân dân, tính pháp quyền của nhà nước ngày càng thực sự là quyền lực của Nhân dân, tính pháp quyền của nhà nước ngày càng được đề cao. Nội dung và tinh thần của các quy định về việc phân công nhiệm vụ quyền hạn cho Quốc hội, Chính phủ, Tòa án Nhân dân nhìn chung đáp ứng các yêu cầu nói trên và là cơ sở để tiến hành kiểm soát quyền lực nhà nước.

Về kiểm soát quyền lực nhà nước, ngoài việc phân công mạch lạc nhiệm vụ quyền hạn của các quyền để tạo cơ sở cho kiểm soát quyền lực; Hiến pháp năm 2013 còn tạo lập cơ sở Hiến định để hình thành cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định (Điều 119). Đồng thời, Hiến pháp giao cho: Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án Nhân dân, Viện kiểm sát Nhân dân, các cơ quan khác của nhà nước có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp. Như vậy, Hiến pháp lần này tuy chưa hình thành cơ chế bảo vệ Hiến pháp chuyên trách như Nghị quyết của Đảng đã đề ra, nhưng với quy định của Điều 119 đã tạo cơ sở hiến định để xây dựng một cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định. Rồi đây, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật Thanh tra, Luật Tổ chức Viện kiểm sát Nhân dân chắc chắn sẽ được sửa đổi bổ sung để hình thành cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trong việc tuân theo Hiến pháp một cách hữu hiệu hơn.

Trong tổ chức quyền lực nhà nước ở các nước theo nguyên tắc phân quyền mềm dẻo thì kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, chủ yếu là kiểm soát của lập pháp và tư pháp đối với hành pháp. Để tăng cường kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung, điều chỉnh một số nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội, ví dụ như: Uỷ ban thường vụ Quốc hội được bổ sung thêm  nhiệm vụ: Quyết định, thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới, đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (khoản 8, Điều 74). Quốc hội được bổ sung thêm nhiệm vụ quyền hạn: Phê chuẩn, đề nghị, bổ nhiệm, miễn nhiệm cách chức thẩm phán Tòa án Nhân dân tối cao (khoản 7, Điều 70). Cùng với điều đó, Hiến pháp năm 2013 đã thiết lập thêm hai thiết chế độc lập: Hội đồng bầu cử quốc gia có nhiệm vụ tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội, chỉ đạo công tác bầu cử đại biểu Hội đồng Nhân dân các cấp (Điều 117) và Kiểm toán nhà nước có nhiệm vụ giúp Quốc hội kiểm soát việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công (Điều 118). Sự ra đời các thiết chế hiến định độc lập này cũng nhằm tăng cường các công cụ để Nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước trong bầu cử, trong sử dụng tài chính ngân sách nhà nước và tài sản công một cách hiệu quả hơn.

Một số điểm mới về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

06/02/2015

Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013[1]- sau đây viết tắt là Hiến pháp 2013, được xây dựng trên cơ sở cách tiếp cận quyền con người. Đây là cách tiếp cận dựa vào các tiêu chuẩn về quyền con người để xác định kết quả và lấy các nguyên tắc về quyền con người làm điều kiện, khuôn khổ cho quá trình đạt được và duy trì kết quả đó một cách bền vững. Theo đó:

a) Các chủ thể quyền có quyền đòi hỏi được đáp ứng các quyền của họ;

b) Nhà nước và các chủ thể chịu trách nhiệm bảo đảm quyền có nghĩa vụ phải tôn trọng, bảo vệ và thực hiện một cách công khai, minh bạch các quyền với sự tham gia của các chủ thể quyền theo nguyên tắc không phân biệt đối xử;

c) Mọi sự xao nhãng hoặc vi phạm các quyền con người đều gắn với những trách nhiệm như giải trình, bị phê phán hoặc những chế tài khác theo quy định của Hiến pháp và pháp luật.

Cách tiếp cận này đã thấm khá sâu vào nội dung, hình thức diễn đạt trong Hiến pháp 2013.

1. Chủ quyền của Nhân dân trong xây dựng và thi hành Hiến pháp 2013

Lời nói đầu của Hiến pháp 2013 đã quy định một điểm mới quan trọng là: "Nhân dân Việt Nam xây dựng và thi hành Hiến pháp này vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”. Như vậy, Hiến pháp 2013 đã trang trọng khẳng định: Quyền lập hiến là quyền của Nhân dân. Điều 2 khẳng định “Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân”, Nhân dân là chủ nhân của đất nước, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân.

Để bảo đảm quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân, so với Hiến pháp 1992, Chương I Hiến pháp 2013 đã có những bổ sung sau:

- Bổ sung từ kiểm soát vào nguyên tắc: "Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp" (Điều 2). Nguyên tắc “kiểm soát” có ý nghĩa rất quan trọng đối với việc hoàn thiện cơ chế hiến định để phòng, chống lạm dụng quyền lực của bộ máy nhà nước trong việc bảo đảm chủ quyền của “Nhân dân”. 

 - Bổ sung cụm từ “Ðảng gắn bó mật thiết với Nhân dân, phục vụ Nhân dân, chịu sự giám sát của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân về những quyết định của mình”, đồng thời khẳng định không chỉ các tổ chức của Ðảng mà cả các đảng viên cũng phải hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật (Ðiều 4). Những bổ sung này đã làm rõ hơn bản chất, vai trò và trách nhiệm của Ðảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng lãnh đạo nhà nước và xã hội theo nguyên tắc: Gắn bó mật thiết, phục vụ, chịu sự giám sát và chịu trách nhiệm trước Nhân dân Việt Nam. 

- Hiến pháp 1992 chỉ quy định “Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng Nhân dân”, tức là chỉ thông qua hình thức dân chủ đại diện. Hiến pháp năm 2013 bổ sung: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng hình thức dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước” (Ðiều 6).

- Bổ sung quy định “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ” (Điều 8). Quy định bổ sung này làm rõ hơn và củng cố các nguyên tắc của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

- Bổ sung quy định về giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (MTTQVN) (Ðiều 9). Quy định này thể chế tinh thần của Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XI, trong đó khẳng định vai trò giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN, tạo cơ sở hiến định để bảo đảm thực hiện vai trò quan trọng này của hệ thống MTTQ.

2. Chủ thể và nội dung quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân

Một là, đã khắc phục được sự nhầm lẫn giữa quyền con người với quyền công dân

Hiến pháp 2013 không còn đồng nhất quyền con người và quyền công dân (như ở Điều 50 Hiến pháp 1992), mà đã phân biệt và sử dụng hai thuật ngữ mọi người và công dân cho việc chế định các quyền con người và quyền công dân.

Hai là, mở rộng nội hàm chủ thể quyền

Trong các bản Hiến pháp trước đây, đặc biệt là Hiến pháp 1992, nội hàm của quyền con người chỉ chủ yếu được dừng lại ở khái niệm chủ thể là “công dân”, mà không phải là “mọi người”. Trong Hiến pháp 2013, các chủ thể quyền được mở rộng, từ việc chỉ thuộc về “công dân” đến “mọi người”, “tổ chức” hay nhóm xã hội và cộng đồng, đặc biệt những nhóm dễ bị tổn thương (trẻ em, thanh niên, người cao tuổi).

Ba là, mở rộng nội dung quyền

Hiến pháp năm 2013 đã chính thức nâng tầm chế định quyền con người, quyền công dân thành một chương. So với hiến pháp của nhiều quốc gia, Hiến pháp 2013 thuộc vào những hiến pháp ghi nhận một số lượng cao về quyền con người. Hiến pháp mới giành 36/120 điều ở chương II cho việc chế định trực tiếp các quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Ngoài ra còn dành một số điều chế định sự bảo hộ hay bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp về tài sản hợp pháp, sử dụng đất, lao động và việc làm (các điều 51, 54, 57). Việc sắp xếp quyền con người phù hợp với việc sắp xếp các nhóm quyền của luật nhân quyền quốc tế là quyền dân sự, chính trị, kinh tế, xã hội và văn hóa.

Hiến pháp 2013 quy định rõ hơn và tách thành điều riêng hầu hết các quyền đã được ghi nhận trong Hiến pháp 1992, bao gồm: bình đẳng trước pháp luật (Điều 16); cấm tra tấn, đối xử tàn bạo, vô nhân đạo và hạ nhục (Điều 20 khoản 1); bảo vệ đời tư (Điều 21, 22); tiếp cận thông tin (Điều 25); tham gia quản lý nhà nước và xã hội (Điều 28); bình đẳng giới (Điều 26); bỏ phiếu trong trưng cầu dân ý (Điều 29); xét xử công bằng (Điều 31); tư hữu tài sản (Điều 32); an sinh xã hội (Điều 34); việc làm (Điều 35).

Đặc biệt, Điều 20 và 21 của Hiến pháp 2013 quy định rõ đời sống riêng tư, bí mật cá nhân, bí mật gia đình, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm, uy tín của cá nhân và các hình thức trao đổi thông tin riêng tư khác; do đó đã mở rộng chủ thể và nội dung quyền được bảo vệ về đời tư so với Điều 73 của Hiến pháp 1992 chỉ quy định về quyền bí mật thư tín, điện thoại, điện tín. Nếu Hiến pháp 1992, Điều 63 chỉ quy định nghiêm cấm mọi hành vi phân biệt đối xử với phụ nữ, xúc phạm nhân phẩm phụ nữ, thì Hiến pháp 2013 quy định “nghiêm cấm phân biệt đối xử về giới” (Điều 26). Tức là đã thay đổi quan niệm và cách tiếp cận về bình đẳng giới, từ chỉ bình đẳng với giới nữ sang bình đẳng với cả giới nam và giới nữ. Chủ thể và nội dung quyền bình đẳng về giới, do vậy, được mở rộng và làm sâu sắc hơn.

Không chỉ củng cố các quyền đã được hiến định trong Hiến pháp 1992, Hiến pháp 2013 còn chế định một số quyền mới, như: quyền sống (Điều 19); Các quyền về khoa học, văn hóa (Điều 40 và 41); quyền xác định dân tộc, sử dụng ngôn ngữ mẹ đẻ, lựa chọn ngôn ngữ giao tiếp (Điều 42); quyền sống trong môi trường trong lành (Điều 43); quyền của công dân không bị trục xuất, giao nộp cho nước khác (Điều 17 khoản 2).

Bốn là, quy định về hạn chế quyền

Hiến pháp 2013, Khoản 2 Điều 14 quy định: “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”.  Việc quy định về hạn chế quyền là cần thiết để đảm bảo quyền con người, quyền công dân một cách minh bạch theo luật định, nhất là phòng ngừa sự cắt xén hay hạn chế các quyền này một cách tùy tiện từ phía các cơ quan nhà nước.

Năm là, quy định nghĩa vụ, trách nhiệm của mỗi người, mỗi công dân     

Hiến pháp 2013 khẳng định: “Mọi người có nghĩa vụ tôn trọng quyền của người khác. Việc thực hiện quyền con người, quyền công dân không được xâm phạm lợi ích quốc gia, dân tộc, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác” (Điều 15).

3. Thể chế Hiến pháp và pháp luật bảo đảm quyền con người, quyền công dân

Một là, công dân và mọi người được hưởng các quyền con người một cách mặc nhiên và nhà nước có nghĩa vụ công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm thực hiện các quyền con người, quyền công dân theo Hiến pháp và pháp luật

Trong Hiến pháp 1992, chẳng hạn, Điều 51 Hiến pháp 1992: "Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định". Đúng là để được bảo vệ và thúc đẩy, các quyền con người cần phải được ghi nhận trong hiến pháp và pháp luật; nhưng quy định kể trên đã gây hiểu nhầm là: Hiến pháp và pháp luật (hay nhà nước) là những chủ thể sản sinh ra các quyền con người. Quyền con người phải do và chỉ có thể do Hiến pháp và pháp luật (hay nhà nước) xác định thì mới có ý nghĩa thực chất, nếu không sẽ không được thừa nhận và áp dụng. Cách hiểu như thế không phù hợp với nhận thức chung về quyền con người trên thế giới. Theo quan điểm của cộng đồng quốc tế, mọi thành viên của nhân loại khi sinh ra đã mặc nhiên có tư cách chủ thể của các quyền con người. Các nhà nước chỉ có thể thừa nhận (bằng Hiến pháp và pháp luật) các quyền đó là những giá trị vốn có của mọi cá nhân mà Nhà nước có nghĩa vụ công nhân, tôn trọng, bảo vệ và thúc đẩy.

Kế thừa Hiến pháp 1946 và tinh hoa tư tưởng nhân loại, trong Hiến pháp 2013, khoản 1 Điều 14 quy định: “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, quyền con người, quyền công dân ... được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật”. Quy định này đánh dấu bước phát triển mới về địa vị pháp lý của con người, của công dân trong tiến trình lập hiến ở Việt Nam.

Hai là, việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân gắn bó mật thiết với việc bảo đảm chế độ chính trị

Trong Hiến pháp 2013, chương chế định về quyền con người, quyền công dân được đưa lên chương II, ngay sau chương chế định về chế độ chính trị (so với vị trí thứ 5 trong Hiến pháp 1992). Đây không chỉ đơn thuần là kỹ thuật lập hiến, mà phản ánh sự thay đổi trong nhận thức lý luận về nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Bằng cách đó đã khẳng định: nhà nước được lập ra để bảo vệ và thúc đẩy các quyền con người, quyền công dân. Và việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân gắn bó mật thiết với việc bảo đảm chế độ chính trị (ở chương I).

Ba là, thể chế kinh tế, xã hội và văn hóa để bảo đảm quyền con người, quyền công dân

Về thể chế kinh tế, xã hội và văn hóa, Hiến pháp 2013 tiếp tục khẳng định trách nhiệm của nhà nước và xã hội trong lĩnh vực lao động, việc làm, an sinh xã hội, y tế, bảo tồn và phát huy các giá trị văn hóa, phát triển con người (các Điều từ 57- 60); đồng thời bổ sung quy định về trách nhiệm của nhà nước trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người lao động, người sử dụng lao động và tạo điều kiện xây dựng quan hệ lao động tiến bộ, hài hòa và ổn định (Điều 57).

- Về giáo dục và khoa học, công nghệ, cùng với việc chế định quyền trong lĩnh vực này, Hiến pháp 2013 tiếp tục khẳng định phát triển giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghệ là quốc sách hàng đầu, đồng thời xác định những mục tiêu và định hướng chính trong việc phát triển giáo dục và khoa học, công nghệ (các Điều 61,62).

- Về môi trường, cùng với việc chế định quyền trong lĩnh vực này, Hiến pháp 2013 nêu rõ nhà nước có chính sách để bảo vệ môi trường; quản lý, sử dụng hiệu quả, bền vững các nguồn tài nguyên thiên nhiên và đa dạng sinh học; chủ động phòng, chống thiên tai, ứng phó với biến đổi khí hậu.

Bốn là, thể chế tư pháp để bảo đảm quyền con người, quyền công dân

 Hiến pháp 1992, Điều 71 chỉ quy định về cấm truy bức, nhục hình, xúc phạm danh dự, nhân phẩm của công dân. Đến Hiến pháp 2013, ở Điều 20, lần đầu tiên trong lịch sử hiến pháp nước ta, đã chế định về cấm chống tra tấn nói riêng và cấm bất kỳ hình thức bạo lực, đối xử, xâm phạm thân thể, sức khỏe, xúc phạm danh dự, nhân phẩm của tất cả mọi người. Quy định này cụ thể, rõ ràng và rộng hơn so với quy định cũ, cả về hành vi bị cấm, cả về chủ thế được bảo vệ.

Hiến pháp 1992, Điều 72 quy định quyền công dân trong hoạt động tố tụng  chỉ gồm: suy đoán vô tội; bồi thường thiệt hại vật chất và phục hồi danh dự cho người bị oan sai trong tố tụng; xử lý nghiêm minh người thi hành tố tụng gây oan sai. Trong khi Hiến pháp 2013 bổ sung: xét xử kịp thời, công bằng, công khai; không bị kết án hai lần vì một tội phạm; quyền tự bào chữa, nhờ luật sư hoặc người khác bào chữa (Điều 30, 31). Quy định mới này đã mở rộng chủ thể và phạm vi quyền đòi bồi thường thiệt hại; đồng thời buộc các cơ quan tiến hành tố tụng sẽ phải công bằng và khách quan trong việc tìm chứng cứ, và coi trọng cả chứng cử buộc tội, cả chứng cứ gỡ tội.

Trong khi Hiến pháp 1992 chỉ quy định “công dân có quyền được thông tin” (Điều 69), thì Hiến pháp 2013, Điều 25, thay chữ “được” bằng cụm từ “tiếp cận”. Nhờ  quyền tiếp cận thông tin, mọi công dân có thể tiếp cận thông tin, cả về các quyền thực định cũng như về hoạt động tư pháp, để thụ hưởng đầy đủ và bảo vệ các quyền của mình theo Hiến pháp và pháp luật.

Năm là, xác định đầy đủ nghĩa vụ của nhà nước trong việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân

Trong khi Điều 50 Hiến pháp 1992 mới chỉ ghi nhận nghĩa vụ tôn trọng thì Hiến pháp 2013 ghi nhận cả bốn nghĩa vụ của nhà nước về công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm (thực hiện) quyền con người (trong các Điều 3 và 14) tương tự như sự xác định ở Lời mở đầu của Tuyên ngôn thế giới về quyền con người (năm 1948).

Hiến pháp 2013, tiếp tục tái khẳng định quyền tham gia quản lý nhà nước, và bổ sung: Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch  trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân. Việc bổ sung này đã ràng buộc nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước trong việc bảo đảm quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội của người dân. Qua đó, bảo đảm quyền này của người dân được thực hiện trong thực tế.

Sáu là, chế định những công cụ hữu hiệu và quy định việc thiết lập cơ chế bảo vệ Hiến pháp, trong đó có các quyền con người đã được hiến định

Hiến pháp 2013 đã chế định những công cụ hữu hiệu cho việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân. Đó là Hội đồng Bầu cử Quốc gia, Kiểm toán Nhà nước, và sửa đổi, bổ sung chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan tư pháp. Khoản 2 Điều 119 khẳng định: “Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định”. Đây là quy định có tính nguyên tắc nhằm  thiết lập cơ chế bảo vệ Hiến pháp, trong đó có các quyền con người, quyền công dân, đã được hiến định, một cách hiệu quả và ở mức cao nhất .

Yêu cầu đặt ra hiện nay là thể chế hóa các quyền hiến định đồng thời rà soát, sửa đổi các văn bản pháp luật hiện hành để thống nhất hệ thống pháp luật Việt Nam theo và trên cơ sở Hiến pháp 2013.

Mối quan hệ giữa Quốc hội với Chính phủ

Không một xã hội nào có đối kháng giai cấp mà không có nhà nước và các nhà nước đương đại hiện nay phần lớn đều có 3 cơ quan chính là Quốc hội hay “nghị viện” chuyên lập ra pháp luật, Chính phủ thực hiện pháp luật đó trong thực tế và các cơ quan tư pháp chuyên bảo vệ pháp luật. Các cơ quan này có phần việc của mình và độc lập tương đối với nhau tuy nhiên giữa chúng vẫn có nhưng mối quan hệ nhất định. Ở các nước tư sản phân chia quyền lực nhà nước thành 3 phần lập pháp, hành pháp và tư pháp 3 phần này kiềm chế đối trọng với nhau kiểm tra giám sát lẫn nhau. Ở các nước xã hôi chủ nghĩa cụ thể là ở nước ta trên nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất nên không hình thành thế kìm chế đối trọng mà chỉ có quóc hội cơ quau đân cử cao nhất của quyền lực nhà nước có quyền kiểm tra giám sát các cơ quan khác. Tuy nhiên trên thực tế hiện nay cho dù ở các nước tư sản hay XHCN thì thực quyền của Chính phủ vẫn rất lớn quyền lực của Quốc hội phần nào đó chỉ là trên lý luận. Cho nên mối quan hệ giữa lý luận và thực tiễn dưới góc độ này có thể xem xét như mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ hiện nay.

Trong Hiến pháp 2013, mối quan hệ giữa Quốc hội với Chính phủ được thể hiện rõ nét thông qua các hoạt động chủ yếu sau đây:

* Trong hoạt động tổ chức Chính phủ:

– Chính phủ gồm Thủ tướng Chính phủ, các phó Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Cơ cấu, số lượng thành viên Chính phủ do Quốc hội quyết định.

– Quốc hội có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ theo đề nghị của Chủ tịch nước, có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm các Phó Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Chính phủ, Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

– Nhiệm kì của Chính phủ theo nhiệm kì của Quốc hội, khi Quốc hội hết nhiệm kì Chính phủ tiếp tục làm việc cho đến khi Quốc hội khoá mới thành lập Chính phủ mới.

– Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội.

* Trong hoạt động xây dựng pháp luật:

– Chính phủ có nhiệm vụ trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

– Chính phủ có nhiệm vụ tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

– Chính phủ có quyền đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, UBND, Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.

– Quốc hội có quyền bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. Uỷ ban thường vụ Quốc hội có quyền đình chỉ việc thi hành văn bản của Chính phủ, thủ tướng Chính phủ; bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

* Trong hoạt động kiểm tra, giám sát:

– Uỷ ban thường vụ Quốc hội có quyền giám sát hoạt động của Chính phủ.

– Đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn các thành viên của Chính phủ, người bị chất vấn phải trả lời chất vấn trước Quốc hội tại kì họp, trong trường hợp cần điều tra thì Quốc hội cho trả lời trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc tại kì họp sau hoặc gửi văn bản trả lời.

* Trong hoạt động quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước:

– Bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang bộ chịu trách nhiệm cá nhân trước Thủ tướng Chính phủ, Chính phủ, và Quốc hội về ngành, lĩnh vực được phân công, phụ trách.

– Về hoạt động đối nội: Chính phủ có quyền trình Quốc hội quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt; trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định thành lập, giải thể nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

– Về hoạt động đối ngoại: Theo sự phê chuẩn của Quốc hội và sự uỷ quyền của Chủ tịch nước, Chính phủ tổ chức đàm phán, kí kết điều ước quốc tế nhân danh nhà nước; quyết định việc kí, gia nhập, phê duyệt hoặc chấm dứt hiệu lực các điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ.

Các tìm kiếm liên quan đến mối quan hệ giữa Chính phủ và Quốc hội, em hãy nêu mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ, mối quan hệ pháp lý giữa Quốc hội và Tòa án nhân dân tối cao, mối quan hệ giữa chủ tịch nước với Chính phủ theo hiến pháp 2013, mối quan hệ giữa hội đồng nhân dân và Quốc hội, mối quan hệ nghị viện và Chính phủ, Quốc hội kiểm soát Chính phủ, mối quan hệ giữa Quốc hội và toà án, moi quan he phap ly giua quoc hoi va chu tich nuoc